Het persoonsgebonden budget

De Regeling Jeugdwet is zoals hiervoor toegelicht alleen toepasbaar bij controles op gecontracteerde aanbieders. In de toelichting bij de Regeling Jeugdwet staat hierover: ‘De regeling geldt niet voor jeugdhulp die door een budgethouder met behulp van een persoonsgebonden budget (pgb) is ingekocht’.

Staatscourant 2016, 44178.

Indien de gemeenteraad het bij verordening mogelijk maakt om ook een toezichthouder aan te wijzen op grond van het kader van de Jeugdwet, zou de toezichthouder de controles op grond van de Regeling Jeugdwet gedeeltelijk kunnen uitvoeren. Voor detailcontroles – zijnde controles waarbij inzage wordt verkregen in cliëntendossiers – kan de toezichthouder dergelijke controles slechts verrichten indien hij BIG- of SKJ-geregistreerd is en met inachtneming van de Regeling Jeugdwet. Mocht de toezichthouder een dergelijke registratie niet hebben, kan de detailcontrole door de toezichthouder worden opgepakt gezamenlijk met en onder de verantwoordelijkheid van een medische professional.

Het voordeel van bovenstaande werkwijze is dat bij zowel het toezicht op de Jeugdwet, als Wmo 2015 eenzelfde afdeling (toezicht) betrokken is. Binnen het sociaal domein zijn er namelijk aanbieders die zowel een contract hebben voor het leveren van hulpverlening op grond van de Jeugdwet, als Wmo 2015. Voor de voornoemde afdeling en in het bijzonder de betrokken professionals die het onderzoek uitvoeren is het wel van groot belang dat het onderscheid in juridisch kader tussen de Jeugdwet en de Wmo 2015 op voorhand duidelijk is. Vooral BIG- en SKJ-geregistreerde medewerkers lopen een individueel risico indien wordt gekozen voor een integrale werkwijze en het wettelijk kader ten onrechte niet goed wordt toegepast. Zij zijn daar namelijk beroepsmatig op aanspreekbaar. Een mogelijkheid voor gemeenten zou in dat kader kunnen zijn om bij het inrichten van het toezicht- en handhavingskader op grond van de Wmo 2015 aansluiting te zoeken bij het kader van de Regeling Jeugdwet en ook binnen het kader van de Wmo 2015 te werken met formele en materiële controles en fraudeonderzoeken.

Sommige gemeenten doen dit reeds. Zie bijvoorbeeld het beleid van de gemeente Utrecht aangaande dit onderwerp.

Dat laat echter onverlet dat door de wetgever – zoals hiervoor beschreven – op een andere wijze invulling is gegeven aan het proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste.

Nog een voordeel van bovenstaande werkwijze is dat de toezichthouder, die is aangewezen op basis van de gemeentelijke verordening – die is gebaseerd op de Jeugdwet – ook het toezicht kan verrichten naar de rechtmatigheid van bestede persoonsgebonden budgetten.

Op grond van artikel 8.1.4 van de Jeugdwet kan het college onder de in de wet genoemde omstandigheden een beslissing aangaande een persoonsgebonden budget herzien, dan wel intrekken. Vooral de omstandigheid genoemd in lid 1, sub a van voornoemd artikel is relevant. Uit dit artikel en lid volgt namelijk:

Het college kan een beslissing aangaande een persoonsgebonden budget herzien dan wel intrekken, indien het college vaststelt dat:

de jeugdige of zijn ouders onjuiste of onvolledige gegevens hebben verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid.

Zo kan het college op grond van lid 3 van voornoemd artikel na het herzien dan wel intrekken van een persoonsgebonden budget aangezien het eerdere besluit is genomen op basis van onjuiste of onvolledige gegevens, bij dwangbevel het geheel of een gedeelte van het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget invorderen. Dat zal onder andere aan de orde zijn indien en voor zover het persoonsgebonden budget wordt misbruikt en niet wordt besteed voor zorgdoeleinden.

Uit onderzoek volgt dat bij het persoonsgebonden budget relatief vaak sprake is van misbruik c.q. fraude: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/fouten-en-fraude-in-de-zorg/aanpak-fraude-met-pgb.

Door de wetgever is met deze bepaling in de Jeugdwet aangesloten bij het kader van de Wmo 2015 en de Participatiewet.

Kamerstukken II 2013/14, 33983, 1-3, onder QQ.

Mogelijk is hier ook een taak weggelegd voor de toezichthouder die op grond van de gemeentelijke verordening – die is gebaseerd op de Jeugdwet – is aangewezen. Deze toezichthouder zou dan, buiten de instrumenten zoals die zijn opgenomen in de Regeling Jeugdwet die zien op gecontracteerde aanbieders, kunnen onderzoeken of het persoonsgebonden budget conform artikel 8.1.4 lid 1 van de Jeugdwet wordt besteed en of sprake is van een omstandigheid waarin besluiten zijn genomen op basis van onjuiste of onvolledige gegevens (sub a).

In dat kader is ook de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 februari 2022 relevant.

CRvB 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:250.

Alhoewel deze uitspraak ziet op een persoonsgebonden budget onder de Wet langdurige zorg (hierna: ‘Wlz’), is het toetsingskader van deze wet op onderdelen vergelijkbaar met dat van de Jeugdwet en Wmo 2015. De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat het proces omtrent de rechtmatigheid van de besteding van een persoonsgebonden budget vooral ligt aan de voorkant van het proces, namelijk voorafgaand aan de toekenning van het budget. Op grond van zowel de Wlz, Jeugdwet als de Wmo 2015 kent het wettelijk kader namelijk weigeringsgronden.

Artikel 3.3.3 lid 4 Wlz, artikel 8.1.1 lid 2 Jeugdwet en artikel 2.3.6 lid 2 Wmo 2015.

Op basis van de wettelijke systematiek – zo overweegt de Centrale Raad van Beroep – is het aan het zorgkantoor (of binnen het sociaal domein aan het college) om te onderzoeken of sprake is van een weigeringsgrond. Indien een dergelijke weigeringsgrond niet wordt aangenomen, kan een persoonsgebonden budget worden verstrekt. Bij het mogelijk herzien, intrekken of terugvorderen van een persoonsgebonden budget ligt de bewijslast bij de gemeente. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep volgt dat indien en voor zover het zorgkantoor onder de Wlz aan de voorkant van het proces – in het kader van de aanvraag – zelf onvoldoende controleert of is voldaan aan de voorwaarden, dit achteraf niet kan leiden tot een terugvordering. De Centrale Raad van Beroep oordeelt hierover:

De door de wetgever beoogde bescherming van de verzekerde wordt hiermee immers ondergraven en in feite illusoir gemaakt. Zo kan het zijn dat eerst bij een controle aan de achterkant van de besluitvormingsketen blijkt dat als gevolg van een onvoldoende controle aan de voorkant ten onrechte een pgb is verleend, ten onrechte goedkeuring aan de zorgovereenkomst is gegeven, of door de Svb betalingen zijn gedaan die niet gedaan hadden mogen worden. In een dergelijk geval zal een besluit aan de achterkant van de besluitvormingsketen waarbij de gevolgen van een niet deugdelijke controle aan de voorkant volledig op de verzekerde worden afgewenteld vrijwel steeds in strijd komen met de wet of met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit kan echter anders zijn indien verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb, een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven.

Deze redenering gaat ook op voor wat betreft de Jeugdwet en Wmo 2015. Daarbij is wel van belang dat in de Wmo 2015 – anders dan onder de Wlz en Jeugdwet – sprake moet zijn van ‘opzet’, in die zin dat de onjuiste of onvolledige verstrekking van gegevens opzettelijk dient te hebben plaatsgevonden.

Artikel 2.4.1 Wmo 2015.

Uit de rechtspraak volgt dat het voor gemeenten niet eenvoudig is om opzet aan te tonen, waardoor het in de regel eveneens niet eenvoudig is om onder de Wmo 2015 budget terug te vorderen.

CRvB 11 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:667, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman. Zie ook: C.W.C.A. Bruggeman, R. Stijnen en F.M.E. Schulmer, ‘Kroniek van het gemeentelijk sociaal domein: Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en Jeugdwet’, Gst. 2021/104.

Ook hier valt het gebrek aan harmonisatie van wetgeving op, met als gevolg dat het voor gemeenten in de praktijk lastig is om goed toezicht te houden op de besteding van persoonsgebonden budgetten.

L.J.M. Timmermans, ‘ Terugvorderen onder de Wmo 2015: ondoordachte wetgeving?’, Gst. 2017/99.