Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 19/3618 T
[eiseres], [eiseres] en [eiseres], (allen) te [woonplaats],
eiseres
(gemachtigde: mr. R.C.A. van Niftrik)
en
(gemachtigden: D. van Leeuwen en M. Willekes).
Bij besluit van 14 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van
2 november 2018 tot toekenning van een persoonsgebonden budget (pgb) voor 43,5 uur per week op grond van de Jeugdwet (Jw) afgewezen.
In het besluit van 28 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 3 maart 2021 heeft de voorzitter, tevens kinderrechter, een kindgesprek gehad met [kind] en [kind], de twee oudste kinderen van eiseres. Met haar andere (jongste) kind, [kind], is niet gesproken. De voorzitter heeft [kind] wel gezien.
De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 4 maart 2021 behandeld. Het onderzoek is vervolgens geschorst. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om onderzoek te laten verrichten door een onafhankelijke deskundige naar de hulpvraag van eiseres en de kinderen. Het onderzoek moet zijn gericht op de specifieke hulpvraag per kind en op de vraag of de door eiseres in het verleden en op dit moment per kind verleende zorg (begeleiding) moet worden begrepen onder ‘gewone ouder-kind-zorg’ voor een kind van die leeftijd dan wel of de door eiseres verleende zorg (begeleiding) daarboven uitstijgt.
Als de door eiseres verleende zorg (begeleiding) daarboven uitstijgt, dan zal de onafhankelijke deskundige per kind moeten aangeven welke zorg (begeleiding) dat dan betreft en in welke mate dat dan is, bij voorkeur in uren per dag/week.
De rechtbank heeft verschillende keren met partijen (via e-mail) gecommuniceerd over de voortgang van het onderzoek.
Verweerder heeft op 15 juni 2021 per e-mail het op 4 juni 2021 door Autisme Academie opgestelde verslag aan de rechtbank toegezonden.
De rechtbank heeft in de wijze waarop het verslag tot stand is gekomen en het gebrek aan voortgang (aan de zijde van verweerder) aanleiding gezien om de zaak op de (enkelvoudige) comparitie van 21 september 2021 te behandelen. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
1. Eiseres heeft als enige ouder de zorgtaken voor haar kinderen.
[kind] is geboren op [geboortedatum]. Door onder andere (Neuro)Pädiater Dr. med. H.R. Otremba te Sankt Gallen (Zwitserland) (brief 3 juni 2014) en Karaktern
Karakter is een academisch centrum voor kinder- en jeugdpsychiatrie met locaties in Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg.
[kind] is geboren op [geboortedatum]. Door onder andere (Neuro)Pädiater Dr. med. H.R. Otremba (brief 3 juni 2014) en Karakter (behandelplan 25 mei 2018) is bij [kind] autisme (ASS, mate van ernst 1) en ADHD (gecombineerde type) vastgesteld.
[kind] is geboren op [geboortedatum]. Door Karakter (behandelplan 12 juni 2018) is bij [kind] ADHD (gecombineerde type) en sociale (pragmatische) stoornisn
Dit is volgens de DSM-5 een stoornis bij kinderen die problemen hebben met de pragmatische aspecten van sociale communicatie, waaronder begrip, formulering en begrip van gesprekken, waardoor de idiomatische (eigenaardigheden van een taal) en niet-letterlijke taal verstoringen in verhalende teksten en conversatie ontstaan en valt onder het ASS.
In de rapportage van [kind] van Karakter is door Karakter opgemerkt dat moeder sterke pedagogische vaardigheden en planningsvaardigheden heeft, hoewel de opvoeding van drie kinderen die extra zorg en begeleiding nodig hebben veel van haar vergt.
Eiseres, haar ex-echtgenoot en de kinderen hebben jarenlang in Zwitserland gewoond. Eiseres en de kinderen hebben daar begeleiding en ondersteuning gekregen in hun thuis- en schoolsituatie vanwege de bij [kind] en [kind] vastgestelde diagnoses.
Na de verhuizing van Zwitserland naar Nederland (in juli 2014) heeft verweerder in ieder geval aan [kind] en [kind] jeugdhulp in de vorm van Intensieve Gezinsondersteuning toegekend over de periode van 1 september 2017 tot en met 1 maart 2018.
Daarnaast heeft verweerder in verschillende (opeenvolgende) besluiten aan [kind] en [kind] behandeling door UB Coaching & Training (over de periode van 2 maart 2018 tot en met juli 2019), door Karakter (over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2021) en door Autimaat (naschoolse begeleiding [kind] over de periode van 1 september 2018 tot en met 27 februari 2019) toegekend. Ook voor [kind] is begeleiding door Karakter toegekend.
Eiseres heeft op 2 november 2018 voor de door haar te verlenen ondersteuning van haar kinderen bij verweerder jeugdhulp in de vorm van een pgb aangevraagd, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen.
2. Verweerder heeft aan de bestreden besluitvorming – na een aanvullende motivering in het bestreden besluit – (kort gezegd) ten grondslag gelegd dat er geen besluit kan worden genomen omdat het Jeugdteam Doesburg geen advies heeft kunnen uitbrengen. Zowel van eiseres als van de kinderen heeft het Jeugdteam onvoldoende informatie gekregen. Bovendien heeft het Jeugdteam van eiseres geen enkele mogelijkheid gekregen om met de kinderen in gesprek te gaan of hen te observeren, terwijl dit naar het oordeel van verweerder wel noodzakelijk is voor het vaststellen van de benodigde hulp. Aan de hand van de overgelegde informatie kan het Jeugdteam niet concreet vaststellen welke hulp aangeboden dan wel verleend moet worden.
Tot slot had [kind], die ten tijde van de aanvraag ouder was dan 12 jaar, ook zelf toestemming moeten verlenen voor het verstrekken van de jeugdhulp. Dat is niet gebeurd.
3. Eiseres voert – samengevat – aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er onvoldoende informatie verkregen is, althans kon worden, zodat de hulpvraag niet kan worden vastgesteld. Verweerder stelt zich daarbij ten onrechte op het standpunt dat het voor het vaststellen van die hulpvraag noodzakelijk is de kinderen persoonlijk te onderzoeken, aldus eiseres, gelet op het onderzoeken dat eerder door verschillende gecertificeerde instellingen is verricht en waarvan de bevindingen met verweerder zijn gedeeld. Aan de hand van die informatie had verweerder de (concrete) hulpvraag kunnen vaststellen. Als verweerder bij het bepalen van de hulpvraag behoefte had gehad aan een nadere specialistische expertise, dan had het op de weg van verweerder gelegen om een medisch adviseur op het gebied van ASS in te schakelen. Dat is niet gebeurd. Verweerder heeft ook nagelaten om in zijn onderzoek de informatie van de leerkrachten te betrekken. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom het noodzakelijk is om de kinderen zelf persoonlijk te onderzoeken. Kortom, verweerder heeft het onderzoek onzorgvuldig uitgevoerd.
Voorts heeft verweerder nagelaten een gespreksverslag (van het keukentafelgesprek) op te maken en is ook van de hoorzitting geen verslag opgemaakt.
Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom een aanvullende pgb-indicatie voor eiseres in dit geval niet aangewezen is. Anders dan verweerder meent, verleent eiseres ‘bovengebruikelijke’ zorg aan haar kinderen.
4. Verweerder stelt zich – samengevat – op het standpunt dat eiseres (en haar kinderen) onvoldoende heeft (hebben) meegewerkt aan het onderzoek, zodat de (omvang van de) hulpvraag niet vastgesteld kan worden.
Daarbij is van belang dat verweerder (ook) in staat moet worden gesteld om te beoordelen of in dit geval de hulpvraag ‘op eigen kracht’ kan worden ingevuld, zodat verweerder in het geheel niet gehouden is om jeugdhulp te verstrekken. Verweerder ontleent dit aan de uitspraak van 17 juli 2019 van de Centrale Raad van Beroep (CRvB).n
ECLI:NL:CRVB:2019:2362.
5. Op 4 juni 2021 heeft de Autisme Academie verslag uitgebracht. De inhoud van het verslag komt in de kern op het volgende neer. Moeder (eiseres) heeft een volledige dagtaak aan de zorg voor en begeleiding van haar kinderen. Hierdoor komt ze er niet aan toe betaald werk te verrichten. Moeder heeft meer kennis dan gemiddeld over de bejegening van kinderen met autisme. (…) en heeft geen steunend netwerk. Ze staat er alleen voor en redt het redelijk met de kinderen, maar heeft geen tijd en ruimte om zelf bij te komen. Moeder redt het net maar de organisatie en de strijd om zaken geregeld te krijgen kosten haar meer energie en geld dan ze heeft. De Autisme Academie heeft gesproken met Annemiek Hendricks, coördinerend behandelaar bij Karakter en met Dennis Mendel, mentor van [kind]. Beiden hebben benadrukt dat moeder veel meer zorg levert voor haar kinderen dan gebruikelijk is. Zij benadrukken dat het om bijzondere kinderen gaat en het advies is de hulp zo dicht mogelijk bij huis te laten plaatsvinden, door moeder.
De conclusie van het rapport is dat er veel zorg en aansturing nodig is voor de kinderen. Er is duidelijk sprake van boven gebruikelijke zorg voor ieder kind afzonderlijk en ook de combinatie van de kinderen samen. Het is van belang dat moeder die boven gebruikelijke zorg kan blijven geven, omdat de kinderen dat nodig hebben. Daarom is het ook van belang dat moeder indien mogelijk hierin ondersteund wordt.
6. In artikel 2.3, eerste lid, van de Jw is bepaald dat, als naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp treft. Het college waarborgt een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
Volgens de memorie van toelichting bij de Jwn
Parlementaire Geschiedenis Jw, Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3.
De wet vervangt het onder de oude wetgeving bestaande wettelijke recht op zorg door een jeugdhulpplicht voor gemeenten. De gemeente treft daar waar een jeugdige of zijn ouders dit nodig hebben bij problemen met het opgroeien, de zelfredzaamheid of maatschappelijke participatie, een voorziening op het gebied van jeugdhulp. Uitgangspunt hierbij blijft echter de eigen kracht van de jeugdige en zijn ouders (bladzijde 8).
“Een van de doelen van de stelselwijziging is een omslag in de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen naar meer preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, daar waar mogelijk met de inzet van hun sociale netwerk. Er moet meer gebruik gemaakt worden van preventie in de vorm van laagdrempelige opgroei- en opvoedondersteuning, om te voorkomen dat de jeugdige en zijn ouders op een later tijdstip duurdere, meer gespecialiseerde vormen van jeugdhulp nodig hebben, dat er een jeugdbeschermingsmaatregel getroffen dient te
worden, dan wel dat de jeugdige in het strafrechtelijke kader terechtkomt.” (bladzijde 16)
“Op grond van artikel 2.2 is de gemeente gehouden mede beleid te voeren op het gebied van preventie. De verantwoordelijkheid van de gemeente op grond van deze wet begint niet pas als de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen zodanig zijn dat de inzet van jeugdhulp geboden is. Het is immers juist de bedoeling van de
stelselwijziging dat er een omslag plaats vindt naar de voorkant. Jeugdigen en hun ouders moeten eerder ondersteuning krijgen, ernstige problemen moeten zoveel mogelijk voorkomen worden of in een vroeg stadium worden onderkend, om te voorkomen dat in een later stadium zware vormen van jeugdhulp nodig zijn. Om af te bakenen wanneer sprake is van preventie en wanneer van jeugdhulp, is naast de definitie van jeugdhulp daarom ook een definitie van preventie opgenomen. Preventie vormt samen met onderdeel 1° van de omschrijving van het begrip jeugdhulp de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de
aanpak van de problemen opgesomd in onderdeel 1° van de omschrijving van het begrip «opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen». Onder preventie wordt daarmee verstaan wat voorheen onder prestatieveld 2 van de Wmo en onder het maatwerkdeel van de Wpg viel.” (bladzijde 124)
“Van belang hierbij is wel om op te merken dat er natuurlijk ook opgroeiproblemen bestaan waarbij altijd een voorziening noodzakelijk zal zijn, zonder dat sprake is van onvermogen of onwil van de kant van de jeugdige of zijn ouders om met een oplossing te komen. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld een psychische stoornis of een verstandelijke beperking, die het noodzakelijk maakt dat altijd – ongeacht de opvoedkwaliteiten van de ouders of de eigen mogelijkheden van de jeugdige – hulp wordt geboden.” (bladzijde 136)
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 2.3 van de Jw dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen.n
De uitspraak van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477.
Dit brengt mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag om jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is (stap 1).
Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn (stap 2).
Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren (stap 3).
Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen.
7. De aanvraag om jeugdhulp ziet op de hulp (begeleiding en ondersteuning) die eiseres aan haar drie kinderen biedt (verstrekt).
Aanvankelijk was tussen partijen in geschil of verweerder de hulpvraag van eiseres en haar kinderen voldoende, op de door de CRvB bepaalde wijze, in kaart heeft gebracht. Omdat dat niet het geval is geweest, heeft de rechtbank verweerder opgedragen nader onderzoek te verrichten. Dat onderzoek is inmiddels, zoals volgt uit de weergave onder de feiten, verricht.
De rechtbank stelt vast dat in het rapport niet alle, door de rechtbank voorgelegde, vragen zijn beantwoord. Zo ontbreekt een overzicht per kind van de zorg die eiseres verleent en niet inzichtelijk is gemaakt in hoeverre die zorg per kind de normale ‘ouder-kind’ zorg overstijgt (stap 3).
Tot slot is (door verweerder) niet (expliciet) onderzocht in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eiseres toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden (stap 4).
Anders gezegd, de stappen 1 en 2 zijn gezet, stappen 3 en 4 (nog steeds) niet (volledig).
7.2.Aan het bestreden besluit kleeft dus nog steeds een motiveringsgebrek. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb stelt de rechtbank verweerder opnieuw in de gelegenheid stellen dit gebrek te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank daarom een tussenuitspraak. Dat herstellen dient bij voorkeur te geschieden door middel van een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder het onderzoek vervolgen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7.3.Voor wat betreft het vervolgen van het onderzoek overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder zal ook nog nader onderzoek moeten laten verrichten door een daartoe in te schakelen onafhankelijke derde, die de stappen 3 en 4 nader zal onderzoeken.
Stap 3
Vaststaat dat eiseres aan ieder kind meer zorg verleent dan op grond van de normale ‘ouder-kind-zorg’ mag worden verwacht. Welke zorg dat (per kind) precies is en hoeveel uur per dag is niet duidelijk.
Stap 4
Naar het oordeel van de rechtbank moet, als het gaat om de beantwoording van de vraag naar de eigen mogelijkheden van de ouders – in het licht van de parlementaire geschiedenis van de Jw –, gekeken worden of de eigen mogelijkheden voldoende zijn om daarmee een ‘normale’ manier van opgroeien en opvoeden te waarborgen. Als ouders over die (basale) vaardigheden beschikken, dan is jeugdhulp niet nodig.
Voorts rust een taak op verweerder om te voorkomen (‘preventie’) dat, door het niet tijdig verlenen van de juiste jeugdhulp, op een later moment zwaardere, en daarmee duurdere, jeugdhulp ingezet moet worden. Die ‘preventie’ richt zich ook op het aanleren van (ontbrekende) basale vaardigheden.
Duidelijk is dat een netwerk (om eiseres en haar kinderen heen) ontbreekt. In de situatie van eiseres en haar kinderen komt het puur aan op de eigen mogelijkheden van eiseres. De rechtbank begrijpt het verslag van de Autisme Academie zó dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eiseres op dit moment (net) voldoende zijn om de begeleiding en ondersteuning te kunnen bieden, maar dat er sprake is van een wankel evenwicht en dat er bij de onderzoekers en de professionals zorgen bestaan over hoe lang eiseres dit (nog) volhoudt. Uit het rapport volgt verder (impliciet) dat bij het wegvallen van eiseres de structuur van het gezin, en daarmee de zorg, begeleiding en ondersteuning van de kinderen, in gevaar komt.
De rechtbank merkt op dat eiseres ten opzichte van de meeste andere ouders over ‘aanvullende’ pedagogische kwaliteiten beschikt (zie het rapport van Autisme Academie en het begeleidingsplan van [kind] van Karakter) en dat zij haar (ruimere) eigen mogelijkheden niet alleen inzet voor het kunnen verlenen van de ‘normale’ opgroei- en opvoedtaken, zoals ‘normale’ ouders in het geval van de ‘normale ouder-kind-zorg’, zoals door de wetgever bedoeld en waarvoor verweerder in beginsel geen jeugdhulp hoeft toe te kennen, maar ook voor het kunnen verlenen van de ondersteuning en begeleiding die de ‘normale ouder-kind-zorg’ (ruim) te boven gaat. Het gaat hier dus, kort gezegd, om ondersteuning waarvoor in andere gevallen professionele hulp moet worden ingeschakeld. De rechtbank is van oordeel dat voor die ondersteuning en begeleiding in beginsel (wel) jeugdhulp toegekend moet worden toegekend, ook nu de moeder deze ‘aanvullende’ begeleiding en ondersteuning, vanwege haar (ruimere) eigen mogelijkheden, zelf kan verlenen. Dit klemt te meer nu de rechtbank op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting de stellige indruk heeft gekregen dat eiseres door de hulp in deze vorm te verlenen, voorkomt dat de kinderen in de toekomst op zwaardere vormen van hulp zullen zijn aangewezen.
De zorgverleners en de door verweerder ingeschakelde deskundige zien als het gaat om die ‘extra’ inzet verder een potentieel uitval-risico. Gelet op dit geenszins als denkbeeldig te verwaarlozen risico en de grote gevolgen die dat voor dit gezin(ssysteem) met zich kan brengen en de op verweerder rustende ‘preventieplicht’, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres een pgb moet toekennen.
7.4.Het bovenstaande betekent concreet dat verweerder een onderzoek moet doen naar het aantal uren zorg (begeleiding en ondersteuning) die eiseres per kind per dag/week meer biedt dan op grond van de normale ‘ouder-kind-zorg’ mag worden verwacht en dat daarvoor aan eiseres, met ingang van de dag van de aanvraag, een pgb moet worden toegekend.
7.5.Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7.6.Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing wordt genomen.
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, en
mr. W.H.A.C.M. Bouwens en mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, leden, in aanwezigheid van mr. K.V. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
|
griffier |
voorzitter |
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
