Met invoering van het Wmo-abonnementstarief vrezen gemeenten dat er een ‘aanzuigende werking’ plaatsvindt waardoor inwoners geneigd zijn om eerder, vaker én meer Wmo-voorzieningen aan te vragen. Om te observeren of dit daadwerkelijk het geval is heeft het Rijk samen met de VNG en andere partijen afgesproken hiertoe een monitor op te zetten. Onlangs is de eerste rapportage daarvan verschenen.(1) Wie verwacht daar bewijs voor de ‘aanzuigende werking’ te treffen zal deze daar niet vinden aangezien cijfers over 2019 nog ontbreken. Ondertussen lopen in het publiek debat lopen soms feiten en fictie door elkaar als het gaat om het Wmo-abonnement en de aanzuigende werking ervan. In dit licht is de vraag hoe bewijsvoering hierover vorm en inhoud kan krijgen. Dit is niet alleen belangrijk voor gemeenten die in de clinch liggen met het Rijk, maar ook voor de verhouding tussen inwoners en het lokaal bestuur. Dat (potentiële) Wmo-cliënten worden geschetst als hoofdzakelijk economische actoren gedreven door calculerende en financiële overwegingen ervaren Wmo-gebruikers en hun naasten waarschijnlijk niet als flatteus. Dit is niet zonder risico, want dit kan – onbedoeld – polarisatie in de hand werken en de verhouding tussen inwoners en gemeente (verder) onder druk zetten. Woorden hebben consequenties, des te meer als dit over mensbeelden gaat.
Over het Wmo-abonnement is veel geschreven en gediscussieerd in de afgelopen twee jaar. Een veelgehoorde aanname daarbij is dat dit abonnement het calculerend gedrag van (potentiële) Wmo-gebruikers in de hand werkt.(2) In dit licht voeren financiële overwegingen de boventoon om wel of niet (meer) Wmo-ondersteuning aan te vragen. Een lagere eigen bijdrage maakt dat de ‘prikkel voor veel mensen met een midden- of hoog inkomen, om zelf ondersteuning te organiseren, voor een groot deel wegvalt’.(3) Of anders gezegd, iemand zou in deze situatie ‘een dief van zijn eigen portemonnee zijn als je niet bij de gemeente aanklopt’.(4) Dit vermoeden wordt onderbouwd met onder andere eerder onderzoek naar de eigen bijdrage uit 2014. Echter, dit onderzoek is gebaseerd op een situatie waarin de eigen bijdrage juist is verhoogd, uitgaande van bestaande cliënten onder de ‘oude’ Wmo en waarbij ‘geschatte gedragseffecten gepaard gaan met aanzienlijke onzekerheidsmarges’.(5)
Andere onderzoeken schetsen bovendien een ander beeld van waarom men Wmo-ondersteuning aanvraagt. Daarbij blijkt dat dat andere motieven vaak de boventoon voeren om niet (langer) onbetaalde en informele zorg te vragen van naasten. Ja, kostenbewustzijn speelt een rol maar andere zaken doen dat ook zoals een waardevolle zorgrelatie, het hebben van zelfregie, de bereidheid om hulp te vragen (vraagverlegenheid) én te geven (aanbodverlegenheid) of het wegvallen van de mantelzorger of diens overbelasting.
Zo laat landelijk onderzoek onder Wmo-gebruikers zien dat zij de meeste waarde hechten aan een zogeheten maatwerkvoorziening en minder aan een algemene voorziening of informele hulp vanwege de kwaliteit van de ondersteuning.(6) Verder blijkt dat een meerderheid van mensen met een Wmo-ondersteuning en hun mantelzorgers vindt dat de overheid onrealistische verwachtingen heeft van onbetaalde en informele hulp. De meeste Wmo-gebruikers willen wel gebruik maken van onbetaalde hulp, maar ervaren hiertoe niet altijd de mogelijkheid. Dit suggereert dat naast financiële ook de sociale relaties, verwachtingspatronen en principiële opvattingen medebepalend zijn voor de aanvraag van Wmo-ondersteuning.
Op papier is het goed denkbaar dat een lagere eigen bijdrage het – vooral voor de hogere inkomens –aantrekkelijker maakt om beroep te doen op de Wmo. Uit berekeningen blijkt dat dit financieel voordeel aardig kan oplopen.(7) Dit klinkt plausibel, maar een berekening betekent nog niet dat in de praktijk hogere inkomens daadwerkelijk (meer) Wmo-ondersteuning aanvragen. Idealiter is dit te onderzoeken door bij gelijkblijvende omstandigheden alleen het Wmo-abonnement te introduceren en vervolgens te observeren wat er gaat gebeuren. In de praktijk zijn de omstandigheden echter allerminst gelijkblijvend met een weerbarstige praktijk en de sociale dynamiek tussen inwoners en professionals in een buurt, wijk of dorp.
Onlangs constateerde het CBS dat in de eerste zes maanden van 2019 het aantal mensen met een Wmo-maatwerkvoorziening toenam.(8) Dit doet vermoeden dat het Wmo-abonnement hier een rol in speelt, maar dit is echter niet te zeggen aldus het CBS. Deze stijging kan ook samenhangen met de dubbele vergrijzing, beleidswijzigingen, een inhaalslag in de indicatiestelling door wijk- en gebiedsteams of het wegvallen van een sociale basisvoorziening. Wederom zijn de omstandigheden dusdanig aan het veranderen dat het niet eenvoudig is om de stijging toe te schrijven aan één of meerdere oorzaken.
Bovendien nuanceert de eerste monitor over het Wmo-abonnement deze stijging. De diepte-interviews met gemeenten laten zien dat bij een aantal gemeenten er sprake is van een trendbreuk (stijging), terwijl bij andere gemeenten het aantal Wmo-cliënten met een maatwerkvoorziening in de eerste helft van 2019 in lijn ligt met dat in 2018. (9) Verder onderzoek en meer cijfers over 2019 is nodig om een definitief beeld te schetsen. Deze voorlopige bevinding suggereert dat ontwikkeling van het Wmo-gebruik verschilt per gemeente, ook na invoering van het Wmo-abonnement. Bovendien moeten we voorzichtig zijn met overhaaste conclusies over oorzaken en gevolgen tegen de achtergrond van maatschappelijke veranderingen zoals de dubbele vergrijzing.
Over de (vermeende) aanzuigende werking van het Wmo-abonnement blijft het beeld vooralsnog troebel. De volgende monitorrapportage – met daarin een vollediger overzicht over 2019 – wordt eind 2020 verwacht.(10) Bijzonder aandachtspunt daarbij is de geschetste beelden tot dusver hoofdzakelijk vanuit het oogpunt van gemeenten, betrokken cliëntondersteuners en cliëntenraden zijn beschreven in de diepte-interviews. Een deel van de opgehaalde beelden is gebaseerd op ervaringen van medewerkers van de gemeentelijke Wmo-toegang, beleidsmedewerkers en controllers en/of andere financiële medewerkers van de gemeenten.(11) Dit houdt in dat er vooral over inwoners is gepraat en hun motieven en omstandigheden om Wmo-ondersteuning aan te vragen. Voor een meer gefundeerd gesprek is het belangrijk om meer zicht te krijgen op het cliëntperspectief en mét de (potentiële) Wmo-gebruikers in gesprek te gaan.
Dat aan het Wmo-abonnement bezwaren kleven staat of valt niet met de aanzuigende werking alleen. Er zijn andere argumenten van meer principiële aard denkbaar zoals de decentralisatie-gedachte en dat hogere inkomens in potentie meer voordeel genieten van deze regeling. Dat bepaalde zaken nog niet feitelijk zijn geobserveerd is op zich geen probleem. Zolang we met elkaar maar feiten en fictie blijven onderscheiden en elkaar scherp houden in waar het gesprek wel of niet over gaat.
Noten
(1) SignificantPublic (2019). Monitor Abonnementstarief Wmo. Eerste rapportage.
(2) VNG & NDSD (2018). Decentralisaties in praktijk Werkdocument: financiën sociaal domein rond het IBP. Werkgroep financiën en control
(3) VNG (2017). Bijzondere ledenbrief VNG-reactie op het Regeerakkoord
(4) Binnenlands Bestuur (2018). Essay: Vast Wmo-tarief werkt ondoelmatigheid in de hand.
(5) SEO (2014). Effecten verruiming eigen bijdrageregeling Wmo
(6) SCP (2017). Zicht op de Wmo 2015. Ervaringen van melders, mantelzorgers en gespreksvoerders
(7) NCOD (2018). Abonnementstarief in de Wmo Oplossing voor stapeling van zorgkosten of inkomenspolitiek?
(8) CBS (2019). Nieuwsbericht: Ruim 1 miljoen mensen met Wmo-maatwerk in 1e halfjaar.
(9) SignificantPublic (2019). Monitor Abonnementstarief Wmo. Eerste rapportage, p. 25.
(10) Kamerbrief ‘abonnementstarief monitor en implementatie’, d.d. 4 december 2019.
(11) SignificantPublic (2019). Monitor Abonnementstarief Wmo. Eerste rapportage, p. 25 en 29.
