Wat houden deze sancties nu precies in? Allereerst de herstelsancties: de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. In beide gevallen is sprake van een ‘last’: feitelijk een opgaaf van het bestuursorgaan aan de overtreder “tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding” (artikel 5:21 sub a en 5:31d sub a). Daarbij is ‘last’ bewust vaag gehouden door de wetgever: een last kan een aansporing zijn om iets te doen maar juist ook om iets na te laten. Ook kan deze zien op het staken van wetsovertredingen of juist gericht zijn op het herstel van de gevolgen daarvan. Beide typen sancties sturen daarbij in beginsel eerst op herstel door de overtreder zelf voordat de sanctie ingaat; de overtreder moet in principe in het besluit waarin de last wordt gegeven namelijk een redelijke periode worden gegeven (de zgh. ‘begunstigingstermijn’) om de overtreding te herstellen (artikel 5:24 lid 2 en 5:32a lid 2). Gebeurt dat niet, dan kan het bestuursorgaan zélf overgaan tot herstel van de overtreding of kan aan de overtreding een dwangsom worden opgelegd indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd door de overtreder.
In spoedeisende situaties kan overigens worden afgezien van de begunstigingstermijn bij de inzet van bestuursdwang. Dit volgt uit art. 5:31 Awb. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1440 en Rb. Midden-Nederland 23 januari 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:838. Ook de dwangsom kan zonder begunstigingstermijn worden opgelegd, hoewel dit niet expliciet in de Awb is opgenomen. Dat kan in het geval een dwangsom wordt opgelegd om een nalaten af te dwingen. Dan hoeft iemand immers niet actief te handelen om een overtreding stop te zetten maar moet er iets níet worden gedaan. Zie ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1330.
Kort gezegd wordt ofwel de overtreder financieel gedwongen om zelf een overtreding te herstellen (bij de dwangsom) of grijpt het bestuursorgaan in om de overtreding te herstellen (bij bestuursdwang). In het laatste geval biedt artikel 5:25 de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om de kosten van de ingezette bestuursdwang te verhalen op de overtreder.
Twee korte voorbeelden. In de hierboven besproken zaak over de MC IJsselmeerziekenhuizen dwong de IGJ de curatoren van de ziekenhuizen om documenten die zij had gevorderd op basis van artikel 5:16 en 5:17 te overleggen. Om deze vordering kracht bij te zetten werd de medewerking als bedoeld in artikel 5:20 afgedwongen door oplegging van een dwangsom van €5.000,- per dag of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 50.000,-. Ofwel: voor elke dag dat de gevraagde stukken níet werden overhandigd aan de IGJ zou € 5.000 worden verbeurd. Bestuursdwang komt daarnaast niet veel voor in de gezondheidszorg, maar wordt wel geregeld ingezet door gemeentes om de openbare veiligheid te dienen. Zo kon spoedeisende bestuursdwang rechtens worden ingezet in een woning die in een ernstig vervuilde, onhygiënische en brandonveilige staat bleek te verkeren toen de bewoner naar het ziekenhuis moest worden gebracht en ambulancepersoneel amper naar binnen kon. De bestuursdwang bestond er vervolgens in dat de gemeente een bedrijf inschakelde om de woning te ontruimen en schoon te maken.
ABRvS 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1488.
Vanwege de ingrijpende aard van de bestuurlijke sancties zijn er ook voorwaarden verbonden aan de inzet daarvan. Hierboven werd al gewezen op de begunstigingstermijn, waarbinnen een overtreder in beginsel eerst zelf de kans moet krijgen de overtreding stop te zetten of te herstellen. Daarnaast bevatten de afdelingen over de bestuursdwang en de dwangsom nog enkele specifieke voorwaarden. Deze voorwaarden draaien feitelijk om de beginselen van proportionaliteit en om de rechtszekerheid. Ik wijs op de wettelijke verplichting tot het opstellen van een beschikking waarin duidelijk wordt omschreven welke wettelijke bepaling er overtreden wordt en op welke wijze, alsmede wat de overtreder moet doen om tot herstel daarvan te komen (artikel 5:24 en 5:32a jo. 5:9); de verplichting tot het alsnog nemen van een duidelijke beschikking indien wegens spoed zonder last moest worden overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang (artikel 5:31); de proportionaliteitseis die geldt bij het binnentreden van plaatsen bij de toepassing van bestuursdwang (artikel 5:27 lid 1); en bepalingen omtrent het opmaken van proces-verbaal over en het zorgvuldig bewaren van zaken die worden meegenomen in het kader van bestuursdwang (artikel 5:29 leden 2 en 3). Tegen zowel bestuursdwang als de last onder dwangsom staan bovendien bezwaar en beroep open (artikel 5:31c en 5:39).
