1.1.Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 5 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.

1.2.Eiseres is tegen het bestreden besluit in beroep gegaan en heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om het bestreden besluit te schorsen.

1.3.Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

1.4.De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 september 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres hebben [persoon A] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

6.1.Op grond van artikel 11.1 van het bestemmingsplan is het perceel – kort samengevat – bestemd voor recreatief gebruik. In artikel 11.4.1 van het bestemmingsplan is daarnaast expliciet bepaald dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval het gebruik van verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van permanente bewoning wordt verstaan.

6.2. De voorzieningenrechter overweegt dat het college een handhavingsonderzoek heeft verricht dat betrekking heeft op 13 recreatieobjecten op het perceel. Van elk recreatieobject is een rapportage opgemaakt. Die rapportages zijn op ambtseed opgemaakt. Uit de rapportages blijkt dat de toezichthouders in gesprek zijn geweest met de gebruikers van de recreatieobjecten en dat deze personen hebben verklaard in welke frequentie en met welk doel zij gebruik maken van de recreatieobjecten. Aan de toezichthouders is bij bedoelde controles door (in ieder geval 11) mensen verklaard dat zij het recreatieobject in gebruik hebben voor wonen. Een dergelijke verklaring acht de voorzieningenrechter voldoende om aan te nemen dat ergens ook daadwerkelijk gewoond en niet gerecreëerd wordt. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom deze rapportages niet deugdelijk zouden zijn. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus voldoende deugdelijk en controleerbaar vastgesteld dat een overtreding plaatsvindt op het perceel. Er wordt namelijk permanent gewoond op het perceel, wat uitdrukkelijk in strijd is met artikel 11.4.1 van de planregels.

7.1.Bij functioneel daderschap gaat het over de vraag of iemand die niet zelf fysiek de verboden gedraging uitvoert als dader aangemerkt kan worden, omdat hij voor de fysieke gedraging van een ander verantwoordelijk wordt gehouden. De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat een rechtspersoon, anders dan een natuurlijke persoon, niet zelf fysieke handelingen kan (laten) verrichten. Bij de beoordeling of een rechtspersoon als overtreder aangemerkt kan worden moet dus, anders dan het college meent, altijd beoordeeld worden of deze als functioneel dader valt aan te merken. Dit volgt ook uitdrukkelijk uit de wetsgeschiedenis waarin staat: ‘Als de gedraging door een rechtspersoon kan worden gepleegd — er is dan uiteraard altijd sprake van functioneel daderschap — waarborgt art. 5:1 lid 3 ([website]) dat de bestuurlijke sanctie ook aan die rechtspersoon kan worden opgelegd.’n

Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3.

De uitspraak van de Afdeling 14 februari 2024 (waar het college zich op baseert) maakt het bovenstaande niet anders, omdat in die uitspraak de betreffende overtreder een natuurlijke persoon betrof.

7.2.Er kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Het college heeft namelijk niet gemotiveerd waarom eiseres als functioneel dader aangemerkt kan worden. In het verweerschrift heeft het college echter, in het kader van een subsidiair verweer, alsnog gemotiveerd waarom eiseres (ook als het leerstuk van het functionele daderschap van toepassing zou zijn) als functioneel dader aangemerkt kan worden. De voorzieningenrechter kan deze motivering volgen. Dat licht hij hieronder toe.

7.3.De voorzieningenrechter overweegt dat uit rechtspraak van de Afdelingn

ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:207.

volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden in die gevallen dat diegene de verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Voor het daderschap van rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raadn

Hoge Raad 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.

van belang. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.

7.4.Eiseres is eigenaar van het perceel en heeft dus beschikkingsmacht.n

Zie bijvoorbeeld ABRvS 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501.

De voorzieningenrechter is – anders dan eiseres meent – van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres de overtreding ook heeft aanvaard. Het college heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat op het recreatiepark tientallen mensen staan ingeschreven in de BRP, waaronder enkelen die worden genoemd in het bestreden besluit. Het college wijst er terecht op dat eiseres als professionele verhuurder geen gegevens heeft opgevraagd bij het college over de vraag of er personen staan ingeschreven in de BRP. Dat had wel in de rede gelegen, omdat de recreatieverblijven op het park geen eigen postbus hebben en de post dus centraal binnen komt. Eiseres kon aan de hand van binnenkomende post van overheidsinstanties (bijvoorbeeld de Belastingdienst of het CJIB) vermoeden dat sprake was van niet recreatief gebruik, nu overheidspost standaard naar het BRP-adres wordt toegezonden. Ook is volgens het college niet gebleken of en op welke wijze eiseres heeft gecontroleerd of de huurders wel voor (uitsluitend) recreatieve doeleinden gebruik maken van het gehuurde. Eiseres had haar huurders bijvoorbeeld kunnen bevragen over de aard en omvang van het gebruik. Ook had eiseres bijvoorbeeld periodiek fysieke controles kunnen uitvoeren en/of het nutsverbruik en de slagboomgegevens kunnen bekijken, teneinde daaruit aanwijzingen van niet-recreatief gebruik te verkrijgen.

7.5.De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het verweerschrift alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat eiseres beschikkingsmacht heeft en de overtreding heeft aanvaard. Ook is niet in geschil dat het gaat om een handelen of nalaten van iemand (de heer [persoon A], enig bestuurder van eiseres) die werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon. Onder die omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college eiseres terecht alsnog als functioneel dader heeft aangemerkt.

7.6.Dat eiseres in de huurovereenkomsten met haar huurders heeft opgenomen dat de recreatieverblijven niet illegaal gebruikt mogen worden, maakt bovenstaande niet anders. Ook na het sluiten van huurovereenkomsten wordt er van eiseres verwacht dat ze de benodigde zorg betracht ter voorkoming en beëindiging van overtredingen. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat contractueel uitgesloten kan worden dat een eigenaar aansprakelijk kan worden gehouden voor overtredingen.

7.7.Er kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit, maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat dit motiveringsgebrek voldoende is hersteld in het verweerschrift. Onder het kopje ‘conclusie en gevolgen’ onderaan de uitspraak legt de voorzieningenrechter uit welke gevolgen dit heeft.

8.1.Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft de last dusdanig ruim geformuleerd dat daar ook ander niet-recreatief gebruik dan permanente bewoning onder valt. Het college had dit echter moeten toespitsen op de concreet geconstateerde overtreding. Dat betreft alleen het permanent bewonen van de recreatieobjecten. De last kan dus niet zo ruim zijn dat als eiseres in de toekomst bijvoorbeeld arbeidsmigranten zou huisvesten, de dwangsom dan ook verbeurt. Immers is tijdens de controles niet vastgesteld dat er arbeidsmigranten gehuisvest worden. Ook ander niet-recreatief gebruik dan permanent wonen is niet geconstateerd.

8.2.Het argument dat de last ten onrechte op het gehele perceel betrekking heeft volgt de voorzieningenrechter echter niet. Zoals in rechtsoverweging 7.4 en verder is overwogen, kan eiseres verantwoordelijk worden gehouden voor de overtredingen die op haar perceel plaatsvinden. Daarbij vindt de voorzieningenrechter van belang dat het in dit geval gaat om één groot perceel met recreatiewoningen die door eiseres worden verhuurd. Weliswaar heeft deze last onder dwangsom tot gevolg dat de dwangsom verbeurt als in een ander recreatieobject op het perceel (waar niet gecontroleerd is) permanent gewoond wordt, maar eiseres is daar verantwoordelijk voor en zou dit in het kader van haar zorgplicht kunnen en moeten voorkomen. De voorzieningenrechter acht het in dit specifieke geval dan ook niet te verstrekkend om de last te laten gelden voor het gehele perceel. Zoals het college op zitting ook heeft toegelicht zou een ander oordeel tot gevolg hebben dat anders niet effectief handhavend opgetreden zou kunnen worden, nu een overtreding dan gemakkelijk verplaatst zou kunnen worden naar één van de andere recreatieobjecten op de camping.

8.3.Ook acht de voorzieningenrechter de herstelmaatregel voldoende duidelijk. Eiseres is gelast om de permanente bewoning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kan aan de last voldoen door de betreffende bewoners niet permanent te laten wonen op haar perceel.