Zorgvastgoed vanuit bestuursrechtelijk perspectief

In deze blogreeks behandelen we diverse juridische onderwerpen waarmee zorgondernemingen in aanraking (kunnen) komen in de verschillende stadia van de zorgexploitatie. Daarbij volgen wij de zorgonderneming vanaf de oprichting tot aan een succesvolle exploitatie met alle juridische uitdagingen die daarbij horen op het gebied van omgevingsrecht, zorgvastgoed, arbeidsrecht en overnames tot aan een eventuele vrijwillige beëindiging of faillissement. In deel 2 van onze blogreeks belichten we zorgvastgoed vanuit een bestuursrechtelijk perspectief.

Zorgvastgoed vanuit bestuursrechtelijk perspectief  
De zorgsector staat voor grote uitdagingen. Door de vergrijzing neemt de vraag naar zorg snel toe, terwijl het tekort aan zorgpersoneel blijft groeien en de zorgkosten oplopen. Bovendien is een groot deel van het Nederlandse zorgvastgoed verouderd en vraagt het om modernisering en verduurzaming. Volgens prognoses van het Centraal Planbureau zijn er in 2040 naar verwachting 2,6 miljoen 75-plussers. Om tot een toekomstbestendig zorglandschap te komen zijn er tot 2030 40.000 extra zorgwoningen nodig. Daarvoor wordt in toenemende mate naar nieuwe woon-zorgconcepten gekeken. Ook buiten de ouderenzorg wordt gekeken naar deze nieuwe woon-zorgconcepten, die niet altijd even gemakkelijk juridisch inpasbaar zijn binnen de bestaande planologische kaders. In de rechtspraak zijn handvatten gegeven waarop nieuwe woon-zorgconcepten aan het omgevingsplan (voorheen: het bestemmingsplan) worden getoetst om zo te beoordelen of de woon-zorgconcepten passend zijn. 

Toetsen aan het omgevingsplan
Wat onder zorgvastgoed moet worden verstaan, laat zich niet altijd gemakkelijk vaststellen. Het begrip omvat inmiddels een breed scala aan woonvormen waarin zorg en wonen op uiteenlopende manieren (steeds verder) worden gecombineerd. Dit varieert van de herintrede van traditionele verzorgingstehuizen tot innovatieve woon-zorgconcepten zoals begeleid wonen, geclusterde woonvormen, aanleun- en mantelzorgwoningen en particuliere woon-zorginitiatieven. Deze woonvormen blijken in juridisch opzicht regelmatig lastig in de bestaande planologische kaders in te passen omdat zorgvastgoed in de planregels niet altijd scherp is afgebakend, en het onderscheid tussen wonen en zorg bij de huidige woon-zorgconcepten niet altijd duidelijk te maken valt. Dit leidt tussen gemeenten en zorgvastgoedontwikkelaars met enige regelmaat tot discussie over de vraag of het gebruik van zorgvastgoed in overeenstemming is met het omgevingsplan. 

Voor de beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik in overeenstemming met het omgevingsplan is, zijn de planregels en de op de plankaart weergegeven functies bepalend. Een regel in een omgevingsplan moet zo letterlijk mogelijk worden uitgelegd. In de eerste plaats moet aan de hand van de definities in de planregels worden vastgesteld of een bepaald gebruik past binnen het omgevingsplan. Als een begrip niet in de planregels is gedefinieerd, kan aansluiting worden gezocht bij definities in andere wet- en regelgeving of bij het algemeen spraakgebruik. Voor de uitleg volgens het algemeen spraakgebruik neemt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) doorgaans het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal als uitgangspunt. Leidt een letterlijke interpretatie van de planregels niet tot duidelijkheid, dan kan de onderlinge samenhang van de planregels helpen om de inhoud van de planregel te bepalen. Hierbij kan de toelichting bij het omgevingsplan relevant zijn.[1]

Zorgvastgoed: wonen met zorg of zorg met wonen? 
Veel (oude) bestemmingsplannen, die nu onderdeel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, bevatten geen specifieke regels ten aanzien van zorgvastgoed. Er wordt vaak gewerkt met bestemmingen en functies als “Wonen”, “Wonen - Woongebouw” of “Woning”. Afhankelijk van het woon-zorgconcept is het dan ook de vraag of zorg op die locaties verenigbaar is met een reguliere woonfunctie of dat daarvoor specifieke zorg gerelateerde functies nodig zijn zoals de bestemming en functie “Maatschappelijk”. Omdat veel bestemmingsplannen geen definitie bevatten van “Wonen” wordt meestal aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook minder traditionele woonvormen onder een woonbestemming kunnen vallen, mits dan sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning en de woonfunctie het hoofddoel blijft. Doorslaggevend is dus dat wonen de hoofdfunctie blijft, en zorg daaraan ondergeschikt is.[2]

Van zorgwoningen is sprake als het gaat om de huisvesting van personen met een zorgbehoefte die dusdanig is dat niet meer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning. Hierbij kan het dus ook gaan om zelfstandig wonen in combinatie met ambulante zorgverlening. Huishoudelijke hulp, wijkverpleging en mantelzorg zullen doorgaans niet onder deze begripsomschrijving vallen. Woonvormen zoals beschermd, beschut en begeleid wonen met een 24-uurs zorgcomponent wel.

Stappenplan zorgwoning:
Voor de beoordeling of sprake is van een reguliere woning of een zorgwoning kunnen de volgende vragen richtinggevend zijn:

• Is sprake van permanente begeleiding of een 24-uurs zorgcomponent[3] of een therapeutische behandeling[4]?

• Zijn in huurovereenkomst voor bewoning afspraken gemaakt over verzorging?[5]

• Zijn zorgindicaties voor de bewoning vereist?[6]

• Is de bewoning op vrijwillige basis is, voor onbepaalde tijd en niet gekoppeld is aan een verplicht begeleidings- of behandelingstraject?[7]

Als deze vragen bevestigend beantwoord kunnen worden, is naar alle waarschijnlijkheid niet langer sprake van “wonen”, maar een vorm van zorgwonen. 

De Afdeling oordeelde bijvoorbeeld in een uitspraak van 19 maart 2025 dat bij bestemmingen met de functie “wonen - Woongebouw” de woonfunctie het hoofddoel moet blijven en op het moment dat de nadruk van het verblijf in de woningen verschuift van zelfstandige bewoning naar zorg, dat gebruik zich niet langer verdraagt met de bestemming "Wonen - Woongebouw" maar een meer maatschappelijk karakter krijgt. De Afdeling nam daarbij in aanmerking dat de veranderende opvattingen over en ontwikkeling in de zorg ertoe hebben geleid dat steeds andere dan traditionele, meer kleinschalige, initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met al dan niet meer of minder zelfstandige bewoning. In de praktijk zal dit in het kader van handhaving rechtsonzekere situaties opleveren en moet aan de hand van de hierboven genoemde omstandigheden worden bepaald of sprake is van wonen of zorgwoningen. 

Scherpe beoordeling van het woon-zorgconcept vereist!  
De rechtspraak maakt duidelijk dat het onderscheid tussen ‘wonen’ en ‘zorg’ in planologische zin niet altijd eenduidig is, zeker nu nieuwe woon-zorgconcepten steeds vaker hybride vormen aannemen. Zodra het gebruik van woningen verschuift van zelfstandig wonen naar zorgverlening ontstaat het risico dat dit gebruik niet langer onder een reguliere woonbestemming valt en juist een maatschappelijke bestemming is vereist.

Voor zorgvastgoedontwikkelaars betekent dit dat zij bij de planvorming en vergunningaanvraag voor de ontwikkeling van nieuwe woon-zorgconcepten niet alleen zorgvuldig moeten toetsen of het beoogde gebruik past binnen de planregels, maar ook alert moeten zijn of de daadwerkelijke invulling van het woon-zorgconcept in overeenstemming is met het omgevingsplan. Het is afhankelijk van de omstandigheden van het geval of een woon-zorgconcept past binnen de functie “Wonen” of de functie “Maatschappelijk”. De Afdeling benadrukt dat op het moment dat bij een woon-zorgconcept zorg de overhand krijgt en wonen daaraan ondergeschikt raakt, niet langer gesproken kan worden van een woonfunctie. In dat geval is sprake van strijd met het omgevingsplan en is het bevoegd gezag in beginsel verplicht om daartegen handhaven op te treden. Dit kan logischerwijs grote gevolgen hebben voor zorginstellingen. Woon-zorgconcepten kunnen op de tekentafel weliswaar als wonen worden gepresenteerd, maar als in de feitelijke uitvoering de zorgcomponent de boventoon voert, leidt dat tot juridische knelpunten. Kortom: het is essentieel dat zorgvastgoedontwikkelaars van begin af aan scherp zijn op de juridische kwalificatie van het woon-zorgconcept dat zij willen ontwikkelen.  

[1] ABRvS 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3845.
[2] ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1183.
[3] ABRvS 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:553; ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022;2525.
[4] ABRvS 6 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:8.
[5] ABRvS 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1851,
[6]ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:397; ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684; ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3705.
[7] ABRvS 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1851.