De Centrale Raad van Beroep (‘CRvB’) beantwoordt in deze zaak de vraag of het college van burgemeester en wethouders (‘het college’) de herziening van een persoonsgebonden budget (‘pgb’) op grond van de Wet maatschappelijk ondersteuning 2015 (‘Wmo 2015’) mocht baseren op het onderzoek van de toezichthouder. De CRvB oordeelt dat het verrichtte onderzoek in strijd is met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. In deze bijdrage vat ik de uitspraak samen.
De belanghebbende ontving op grond van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning, begeleiding individueel en persoonlijke verzorging in de vorm van een pgb. De belanghebbende kocht de ondersteuning in bij een zorgstichting. De bestuurder van de stichting was de hulpverlener die de ondersteuning aan de belanghebbende verleende. Het college constateerde dat de belanghebbende en haar hulpverlener in het verleden in de basisregistratie personen op hetzelfde adres ingeschreven hadden gestaan. Daarnaast stond volgens het college de reistijd van de hulpverlener naar het woonadres van de belanghebbende niet in verhouding tot de omvang van de te verlenen ondersteuning. Verder stelde het college dat het meermaals niet lukte een huisbezoek af te leggen bij de belanghebbende; bij bezoek werd er simpelweg niet opengedaan.
Deze omstandigheden vormden voor het college aanleiding om onderzoek te doen naar de besteding van het pgb door de belanghebbende. Dit onderzoek werd grotendeels verricht door twee medewerkers van de organisatie die door het college tot toezichthouder was benoemd. De onderzoeksresultaten waren neergelegd in een rapport. Op grond van de resultaten uit het onderzoek, beëindigde het college de pgb’s per 1 februari 2017. Het college handhaafde dit besluit bij beslissing op bezwaar. Het college legde hieraan ten grondslag dat de belanghebbende verkeerde informatie had doorgegeven aan het college. Volgens het college bleek uit het onderzoek dat de belanghebbende meermaals geen ondersteuning van de hulpverlener had ontvangen, terwijl zij aan het college (schriftelijk) te kennen had gegeven dat zij op die momenten wel ondersteuning zou hebben ontvangen en hiervoor ook pgb was verstrekt.
De rechtbank oordeelde dat het besluit van het college moest worden herzien, in die zin dat de pgb’s per 21 februari 2017 (en niet per 1 februari 2017) moesten worden beëindigd. De rechtbank overwoog namelijk dat de waarnemingen niet rechtmatig waren, voor zover zij waren gedaan door de toezichthouder in de periode vóór 21 februari 2017. De besluiten waarbij de toezichthouders waren benoemd waren namelijk pas op 21 februari 2017, respectievelijk 1 juni 2017, in werking getreden. De waarnemingen van de toezichthouder vanaf 21 februari 2017 boden echter wel voldoende steun volgens de rechtbank voor het standpunt van het college dat de belanghebbende onjuiste informatie had verstrekt over de verleende ondersteuning.
In hoger beroep komen, onder andere, de volgende gronden aan de orde. De belanghebbende stelde dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat het door de toezichthouder verrichte onderzoek aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De verkregen onderzoeksresultaten waren volgens de belanghebbende verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Het onderzoek was om die reden volgens de belanghebbende in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (‘EVRM’). Verder waren de toezichthouders volgens de belanghebbende niet bevoegd om onderzoek te doen en voldeed het onderzoek volgens de belanghebbende ook niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
De CRvB overweegt dat het college belast is met de controle van de aan de belanghebbende verleende ondersteuning en de besteding van de pgb’s en fraudeonderzoek. De CRvB is van oordeel dat artikel 2.3.9 lid 1 Wmo 2015 is aan te merken als een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8 lid 2 EVRM voor de inzet van algemene onderzoeksbevoegdheden door het college. In artikel 2.3.9 lid 1 Wmo 2015 is namelijk bepaald dat het college periodiek onderzoekt of er aanleiding is een beslissing te heroverwegen.
De CRvB oordeelt verder dat de rechtbank terecht had overwogen dat de toezichthouder bevoegd was het onderzoek te verrichten, omdat artikel 6.1 lid 1 Wmo 2015 een voldoende wettelijke grondslag biedt om de onderzoeker, die geen arbeidsovereenkomst had met de gemeente, te belasten met het toezicht. In artikel 6.1 lid 1 Wmo 2015 is bepaald dat het college personen aanwijst die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wmo 2015. Het college had bij besluit de betreffende medewerker benoemd tot toezichthouder.
De CRvB is van oordeel dat het door het college verrichte onderzoek niet in een redelijke verhouding staat tot het doel de rechtmatigheid van het pgb van de belanghebbende vast te stellen, en dit onderzoek verder is gegaan dan nodig. Het college is namelijk direct gestart met ‘heimelijke waarnemingen’. Zo is er – onder andere – meermaals bij de belanghebbende aangebeld, vanaf de voorkant van het huis in het huis van de belanghebbende gekeken, een merkteken op de voordeur van dit huis aangebracht, gebeld naar het telefoonnummer van de belanghebbende, in de nabijheid van de woning van de belanghebbende gezocht naar de auto van de hulpverlener en in de vuilniscontainers van de belanghebbende gekeken.
De CRvB is van oordeel dat het college hiermee een onderzoeksmiddel heeft ingezet dat een ernstige inbreuk op het privéleven van de belanghebbende heeft gemaakt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom in eerste instantie niet kon worden volstaan met een minder zwaar onderzoeksmiddel, zoals een gesprek met de belanghebbende, het opvragen van informatie bij de belanghebbende of een (on)aangekondigd huisbezoek. In de tweede plaats zijn de heimelijke observaties langer doorgegaan dan nodig. Al in een vroeg stadium van het onderzoek is gebleken dat de belanghebbende onjuiste informatie heeft verstrekt. Ondanks de bevindingen is het college vergaande onderzoekshandelingen blijven verrichten. Hierdoor heeft het college een onnodige inbreuk gemaakt op het privéleven van de belanghebbende welke niet in overeenstemming is met het bepaalde artikel 8 lid 2 EVRM.
Dit betekent dat het college haar besluit niet kon baseren op de bevindingen van het onderzoek en, omdat het besluit volledig berust op de bevindingen van het onrechtmatig onderzoek, bestaat er géén feitelijke grondslag voor de conclusie van het college dat de belanghebbende onjuiste informatie heeft verstrekt aan het college. De CRvB draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
KENNISBANK
