Menu

Zoek op
rubriek
Zorg&Sociaalweb
0

Intrekking van Wlz-indicatiebesluit in bezwaar in strijd met de rechtszekerheid en het verbod op reformatio in peius

De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 augustus 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:1807) bevestigt de reeds ingezette lijn in de jurisprudentie dat een Wlz-indicatie zelden kan worden ingetrokken. In dit geval betekende dat bovendien dat de intrekking van het indicatiebesluit in bezwaar in strijd was met de rechtszekerheid en het verbod op reformatio in peius.

13 september 2022

Samenvatting

Samenvatting

Inleiding

Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) geeft indicaties af voor zorg die wordt bekostigd uit de Wet langdurige zorg (Wlz). Dat is ook gebeurd bij appellant, een man met cognitieve en psychiatrische beperkingen en COPD. Appellant was voor de inwerkingtreding van de Wlz geïndiceerd onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het zorgzwaartepakket dat hij ontving omvatte verblijf, begeleiding inclusief dagbesteding, persoonlijke verzorging en verpleging. Op 10 december 2016 heeft appellant bij het CIZ een indicatie aangevraagd voor zorg op grond van de Wlz. Bij besluit van 25 januari 2017 indiceerde het CIZ appellant voor het zorgprofiel ‘VV-SOM, beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met nadruk op begeleiding’. Dat besluit was gebaseerd op de bevindingen van één van de medisch adviseurs van het CIZ, die concludeerde dat de zorgbehoefte van de man voornamelijk werd bepaald door het cognitieve verval, dat als niet-aangeboren hersenletsel werd aangemerkt, waardoor de grondslag lichamelijke handicap kon worden vastgesteld.

Appellant was het niet eens met het besluit, omdat hij bij voorkeur een zorgprofiel wilde op basis van de grondslag verstandelijke handicap. De achterliggende reden daarvoor blijft in de uitspraak onduidelijk. Het CIZ verklaarde het bezwaar ongegrond en herzag het besluit van 25 januari 2017 in die zin dat appellant per 11 november 2017 in het geheel geen recht meer zou hebben op Wlz-zorg. De reden voor de intrekking was dat de medisch adviseur die in bezwaar was gevraagd om te adviseren over appellant tot een andere conclusie kwam over de gezondheidsproblematiek van appellant dan de adviseur die zich voorafgaand aan het primaire besluit over de casus had gebogen. Zo zou er bij appellant sprake zijn van somatische aandoeningen en ernstige psychiatrische problematiek, maar die aandoeningen geven geen toegang tot Wlz-zorg. De bijbehorende zorg (GGZ) zou in dat geval via de Zorgverzekeringswet moeten worden bekostigd. De grondslagen verstandelijke handicap en lichamelijke handicap konden volgens de laatste adviseur niet worden vastgesteld.

Het intrekkingsbesluit was voor appellant uiteraard onfortuinlijk en zijn wettelijk vertegenwoordiger (broer) kwam hier namens hem tegen op. De vraag die in deze procedure centraal staat is: Mocht het CIZ het besluit in dit geval wel in negatieve zin herzien?

Juridisch kader

Het CIZ heeft op grond van artikel 3.2.4 sub b Wlz de bevoegdheid om een indicatiebesluit te herzien, als de verzekerde niet langer op de geïndiceerde zorg is aangewezen. (1) Echter, het bestuursrecht kent ook het verbod van reformatio in peius, inhoudende dat een burger door het instellen van bezwaar of beroep er niet slechter voor mag komen te staan dan wanneer hij dat niet had ingesteld. Het maken van bezwaar door appellant mag er dus niet toe leiden dat de heroverweging wordt gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder het maken van het bezwaar niet mogelijk zou zijn geweest. (2) Deze twee juridische uitgangspunten lijken in dit geval met elkaar op gespannen voet te staan.

Beoordeling

De rechtbank (3) oordeelde nog dat het CIZ niet in strijd zou hebben gehandeld met de rechtszekerheid en het verbod op reformatio in peius. De rechtszekerheid zou namelijk niet in de weg staan aan de intrekking van een indicatiebesluit als dat besluit een ingangsdatum heeft die op zijn vroegst gelijk is aan de datum van de beslissing op bezwaar. Nu het CIZ een periode van zes weken na het bestreden besluit in acht heeft genomen, zou het CIZ volgens de rechtbank niet in strijd hebben gehandeld met de rechtszekerheid en het verbod op reformatio in peius.

De CRvB oordeelde in hoger beroep echter anders. Volgens de CRvB is het van belang of de intrekking van de indicatie door het CIZ ook had kunnen volgen zonder het door appellant gemaakte bezwaar. Dat kon niet, aldus de CRvB. Op grond van artikel 3.2.4 Wlz was dit niet mogelijk, omdat het artikel geen bevoegdheid tot intrekking van een indicatiebesluit geeft op de grond dat achteraf bezien toch geen sprake is van een grondslag die toegang biedt tot bepaalde Wlz-zorg. De intrekking had ook niet kunnen plaatsvinden op grond van de vaste rechtspraak, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toekomt om fouten te herstellen. (4) Daarbij is namelijk de voorwaarde gesteld dat het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met de rechtszekerheid en dat er geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel.

Volgens de CRvB zal aan de bedoelde voorwaarden in een situatie als deze, waarin het herstel niet valt in te passen in het geldend wettelijk stelsel van herzienings- en intrekkingscriteria, niet snel zijn voldaan. Wordt een beroep gedaan op een fout dan zal buiten twijfel moeten staan, en dus ook voor appellant kenbaar moeten zijn geweest, dat het oorspronkelijke besluit door een door het bestuursorgaan gemaakte fout onjuist was. Een dergelijke situatie is volgens de CRvB – en overigens wordt dat door het CIZ onderkend – in dit geval niet aan de orde. Dat de medisch adviseurs tot andere conclusies kwamen op basis van hetzelfde feitencomplex maakt niet dat sprake is van een fout in de hiervoor bedoelde zin. Conclusie van dit alles is dat intrekking van het besluit van 25 januari 2017 niet mogelijk was geweest als appellant geen bezwaar had ingesteld. Dat betekent dat de intrekking niet had mogen plaatsvinden, omdat dit strijdig is met het verbod van reformatio in peius.

Schadevergoeding en proceskostenveroordeling

Appellant ontvangt schadevergoeding van zowel het CIZ als de Staat, omdat de redelijke termijn voor de procedure is overschreden. In beginsel is de maximale termijn voor zaken zoals deze (gevoerd in drie instanties) vier jaar. (5) Binnen de procedure mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren. De Raad acht een schadevergoeding van € 500,- per half jaar termijnoverschrijding in beginsel gepast. In dit geval is de redelijke termijn met ongeveer 17 maanden overschreden en dat leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 1.500,-. Voor de verdeling van de kosten over de Staat en het CIZ houdt de CRvB de berekening aan die uiteen is gezet door de Hoge Raad. (6) Het CIZ wordt daarnaast veroordeeld in de proceskosten van appellant.

Betekenis voor de praktijk

De Wlz kent een strenge toegangstoets, nu een verzekerde blijvend moet zijn aangewezen op deze zorg. Vanwege het blijvende karakter van de gezondheidsproblematiek van verzekerden die zorg uit de Wlz krijgen, is het niet aannemelijk dat zij op termijn van minder zorg afhankelijk zullen zijn. Dat een Wlz-indicatie door het CIZ in verband met het vorenstaande zelden kan worden ingetrokken, is door de CRvB in de zomer van 2021 duidelijk gemaakt. (7) Het CIZ volgt de uitspraken van de CRvB in de praktijk op, zo blijkt uit een recente uitspraak van de CRvB van 12 april 2022, waarin het CIZ – nadat zij door de CRvB werd gewezen op de nieuwe lijn – tijdens de procedure afzag van het standpunt dat de Wlz-cliënt niet meer aangewezen zou zijn op Wlz-zorg. (8)

Gelet op deze ontwikkeling in de jurisprudentie en het beleid dat het CIZ sindsdien (kennelijk) aanhoudt, was het CIZ in deze tijd in het geval van appellant vermoedelijk niet meer zo gemakkelijk overgegaan tot intrekking of herziening van de Wlz-indicatie. Het CIZ zal alleen in uitzonderlijke situaties gelegitimeerd tot intrekking of herziening van een Wlz-indicatie kunnen overgaan.

De uitspraak maakt verder duidelijk dat een verschil van inzicht tussen medisch adviseurs over de gezondheidsproblematiek van een verzekerde niet kan worden aangemerkt als een fout die door het bestuursorgaan op grond van vaste rechtspraak hersteld mag worden. (9) Op deze situatie is het verbod op reformatio in peius weldegelijk van toepassing. Dit verschil van inzicht komt dus voor rekening van het CIZ. De uitspraak zou in de praktijk tot een strengere toets door de medisch adviseurs kunnen leiden. Dat oordeel kan immers in beginsel in bezwaar niet worden hersteld ten nadele van de verzekerde. Zie in dat verband ook onze inschatting dat de rechtspraak over intrekking en herziening van indicaties tot een strengere toetsing aan de poort zal leiden. (10)

  1. Zie daarvoor ook de uitspraak van 23 juni 2021 van de Centrale Raad van Beroep, ECLI:NL:CRVB:2021:1686

  2. Kamerstukken II, 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 153-154; Centrale Raad van Beroep 14 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3923.

  3. Rechtbank Den Haag 31 mei 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7765.

  4. Centrale Raad van Beroep 15 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA1958.

  5. Centrale Raad van Beroep 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009.

  6. Hoge Raad 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.

  7. Zie daarvoor ook vier uitspraken van de CRvB: CRvB 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1686, CRvB 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1687, CRvB 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1688, CRvB 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1689. Hierover is het artikel ‘Intrekking en herziening Wlz-indicaties maar beperkt mogelijk’, geschreven door mrs. A.C. Beijering-Beck en S. Koelewijn verschenen op Zorg&Sociaalweb.

  8. CRvB 12 april 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1000.

  9. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 15 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA1958) komt aan een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en ook overigens geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel.

  10. Hierover is het artikel ‘Intrekking en herziening Wlz-indicaties maar beperkt mogelijk’, geschreven door mrs. A.C. Beijering-Beck en S. Koelewijn verschenen op Zorg&Sociaalweb.