Menu

Zoek op
rubriek
Zorg&Sociaalweb
0

Jurisprudentie bestuursrecht: hoe de overheid zich responsiever en redelijker kan opstellen naar burgers

Er is een duidelijke roep vanuit diverse hoeken, niet in de laatste plaats vanuit de maatschappij, dat de overheid zich responsiever en redelijker moet opstellen naar burgers. Bepaalde onderdelen van het bestuurs(proces)recht bevatten in dit opzicht ruimte voor verbetering. De toepassing van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht door het bestuur en de bestuursrechter is zo’n onderdeel. Een recente uitspraak van de rechtbank Limburg geeft hier mooi uiting aan, alsmede enige handvatten die onzes inziens goed kunnen worden gebruikt bij een wat soepelere, coulantere toepassing van artikel 6:11.

24 juni 2022

Samenvatting

Samenvatting

Rechtbank Limburg, locatie Willem II Singel 67 Roermond

Nadat hier eerder al stapjes in zijn gezet, (1) komt de rechtbank Limburg nu met enkele fraaie rechtsoverwegingen die het vermelden waard zijn. Het gaat om een uitspraak van 23 maart 2022, een verzetsuitspraak om precies te zijn. (2) We zullen eerst kort op artikel 6:11 Awb ingaan en ons dan op de uitspraak richten.

Artikel 6:11 Awb en de toepassing ervan

Traditioneel worden de bepalingen over het tijdig bezwaar maken/in beroep gaan (3) streng toegepast. In het bijzonder kan daarbij gedacht worden aan artikel 6:11 van de Awb. Deze bepaling ziet erop wanneer een termijnoverschrijding al dan niet verschoonbaar kan worden geacht. Het artikel luidt: Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

Deze tekst noopt niet per se tot een strenge uitleg, maar in de praktijk passen bestuur en bestuursrechter de bepaling wel degelijk zo toe. Vraag is of dat terecht is, met name in gevallen waarin niet de rechtszekerheid van derden op het spel staat. (4)

Recent zei de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister voor Rechtsbescherming, in reactie op Kamervragen van Khadija Arib (PvdA) het volgende: Met name in tweepartijengeschillen kan(…) de vraag worden gesteld wat de mogelijkheden zijn om ruimhartiger om te gaan met termijnoverschrijdingen. Deze vraag wordt betrokken in het traject van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire. Met die aanpassingen wordt beoogd bestuursorganen wettelijke ondersteuning te bieden voor een meer responsieve aanpak en het meer leveren van maatwerk. Hierbij wordt gekeken naar de mogelijkheid om meer ruimte te bieden voor bestuursorganen om een niet binnen zes weken ingediend bezwaar alsnog inhoudelijk te kunnen behandelen. (5)

In het licht van dit ruimhartiger omgaan met termijnoverschrijdingen, is de uitspraak van de rechtbank Limburg relevant.

Uitspraak – duidelijke taal

In positieve zin opvallend is het duidelijke en toegankelijke taalgebruik van de rechtbank Limburg in rechtsoverweging 1 en 2 van de uitspraak. Bovendien ‘verontschuldigt’ de rechtbank zich in rechtsoverweging 2 alvast voor het ontoegankelijke taalgebruik verderop in de uitspraak.

De rechtbank begint met wat voor [betrokkene], die in deze uitspraak opposant wordt genoemd, het belangrijkst is: de rechtbank gaat zijn beroep inhoudelijk behandelen, ondanks dat hij het te laat heeft ingediend. Dat betekent dat de rechtbank gaat beoordelen of hij gelijk krijgt met zijn beroep. Maar dat gaat de rechtbank in deze uitspraak nog niet doen. Dat komt pas later, nadat ook de SVB haar standpunt heeft kunnen toelichten. (…) In deze uitspraak legt de rechtbank uit waarom zij er nu anders tegenaan kijkt dan in de eerdere uitspraak waarin het beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Deze uitleg is tamelijk uitgebreid en in juridische taal, omdat die ook van belang is voor andere zaken waarin te laat beroep wordt ingesteld of te laat bezwaar wordt gemaakt. Dat is voor de rechtbank ook reden om deze uitspraak te publiceren. Belanghebbenden bij toekomstige zaken weten dan hoe de rechtbank dit soort gevallen voortaan gaat beoordelen.

Uitspraak – een responsieve overheid

De kern van de uitspraak ten aanzien van artikel 6:11 Awb is te vinden in rechtsoverwegingen 7 tot en met 11:

De rechtbank ziet (…) aanleiding om voor dit geval uit te gaan van een minder strikte uitleg van artikel 6:11 van de Awb dan in de heersende jurisprudentie wordt gevolgd. (…) De verschoonbaarheidsuitzondering van artikel 6:11 van de Awb is (…) geformuleerd als een dwingendrechtelijke norm die beoordelingsruimte biedt. Voor de invulling van die ruimte is dan van belang wat de bedoeling van de wetgever is. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie komt naar voren dat de wetgever de uitzondering niet ruim bedoeld heeft en er veel belang aan heeft gehecht dat er zo weinig mogelijk onzekerheid is over de formele rechtskracht van besluiten. Voor de wetgever is tevens uitgangspunt geweest dat de verantwoordelijkheid voor de tijdigheid bij de burger ligt, dat het aan de burger is om te stellen en te bewijzen dat zich omstandigheden voordoen die tot verschoonbaarheid kunnen leiden en dat omstandigheden in de persoonlijke sfeer voor risico van de burger komen. (…) Recente wetenschappelijke inzichten, zoals het rapport “Weten is nog geen doen” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), en veranderende maatschappelijke opvattingen over de verhouding tussen overheid en burger, nopen echter tot heroverweging over de interpretatie van deze wettelijke bepaling. In genoemd WRR-rapport wordt onder meer geconcludeerd dat ‘normale’ mensen als gevolg van keuzedruk, stress, verdriet, of ouderdom niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn. Daarom, zo betoogt de WRR, moet de overheid, om het vertrouwen van burgers te behouden, rekening houden met de begrenzingen van het denk- en doenvermogen van burgers, oog hebben voor het menselijke tekort en ervoor zorgen dat kleine fouten geen grote gevolgen hebben. Daarnaast is in de Nederlandse samenleving de roep om een overheid die de burger niet wantrouwt maar zich responsief opstelt, de laatste jaren steeds sterker geworden. Dit zijn ontwikkelingen die bij de uitleg van de wet, in aanvulling op de oorspronkelijke bedoeling zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis, moeten worden betrokken. Zij maken het nodig dat in de balans tussen het perspectief van rechtszekerheid en eigen verantwoordelijkheid van de burger enerzijds en het perspectief van rechtsbescherming en realistisch burgerbeeld anderzijds, een verschuiving naar laatstgenoemd perspectief plaatsvindt die doorwerkt in de uitleg van de vage wettelijke norm van artikel 6:11 van de Awb. (…) Deze verzetsuitspraak leent zich niet voor een verdere uitwerking van de betekenis voor de interpretatie van artikel 6:11 van de Awb van de zojuist geschetste verschuiving, maar daarin is wel houvast te vinden voor een uitleg die in het voorliggende geval tot een conclusie leidt die bij toepassing van de heersende jurisprudentie niet zou worden bereikt. De rechtbank blijft daarbij binnen de wettelijke kaders en houdt zich aan de beperkingen die voortvloeien uit het wettelijk systeem. In dat stelsel betreft de verschoonbaarheidsuitzondering enkel de feiten en omstandigheden die hebben gemaakt dat te laat beroep is ingesteld. Bovendien is bij gebreke van beleidsruimte geen volledige belangenweging mogelijk. Dat voor opposant, zoals hij stelt, een groot belang op het spel staat in het geschil dat hij met de SVB heeft, moet dan ook buiten beschouwing blijven. (…) Wat bij de beoordeling van de verschoonbaarheid wel een rol kan spelen ten voordele van opposant is in de eerste plaats dat hij niet (meer) over beroepsmatige rechtsbijstand beschikt en geen ervaring heeft met procedures bij de bestuursrechter. Verder is aannemelijk dat opposant aanzienlijke gezondheidsklachten heeft waardoor hij in zijn functioneren in het dagelijks leven en bij het behartigen van zijn belangen wordt beperkt en dat hij daarnaast met een aantal problemen in de familie- en sociale sfeer heeft te kampen. De stress en onzekerheid als gevolg van het geschil over zijn claim wegens een beroepsziekte zijn daar nog bij gekomen. Hoewel opposant zijn stellingen daarover niet met bewijstukken heeft gestaafd, vindt de rechtbank dat opposant deze, met name door zijn mondelinge uitleg tijdens de zitting, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de omstandigheid dat geen belangen van derden op het spel staan, maakt dat aan de bewijsvoeringslast van opposant geen hoge eisen hoeven te worden gesteld. Bovendien gaat het om een termijnoverschrijding van slechts één dag. Hoewel de zeswekentermijn een harde grens is, maakt dat wel uit. Naarmate de overschrijding langer is, heeft een betrokkene namelijk meer uit te leggen. Ten slotte vindt de rechtbank het niet realistisch om ervan uit te gaan dat opposant wist, of had moeten weten, dat het voor behoud van de termijn mogelijk is om met een eenvoudige brief beroep in te stellen en daarbij te vragen om later de beroepsgronden aan te voeren. Op grond van het voorgaande is de rechtbank nu, anders dan in de buiten-zittinguitspraak, van oordeel dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat opposant in verzuim was.

Handvatten

Uit de geciteerde passages uit de uitspraak vallen naar onze mening zinvolle, terecht criteria te destilleren voor de praktijk (belanghebbende, gemachtigde, bestuur, bestuursrechter) bij het (wat soepeler) toepassen van artikel 6:11 Awb:

  • Bijstand en/of ervaring : beschikt de betrokkene over beroepsmatige rechtsbijstand en/of ervaring met procedures bij de bestuursrechter? (Zie ook de voorlaatste zin in het lange citaat hierboven met betrekking tot pro forma beroep.)

  • Privéomstandigheden : welke privéomstandigheden zijn aan de orde (medisch, sociaal, anders)?

  • Derden : staan er belangen van derden op het spel? (Zie ook het citaat van de minister van BZK hierboven en vrij recent een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.) (6)

  • Mate van overschrijding : hoe langer de overschrijding, hoe meer er uit te leggen valt.

Vraagtekens hebben wij overigens bij de zin: “Dat voor opposant, zoals hij stelt, een groot belang op het spel staat in het geschil dat hij met de SVB heeft, moet dan ook buiten beschouwing blijven.” Waarom zou het op het spel staande belang niet altijd een rol moeten spelen? Het bestuursorgaan dient altijd met zorgvuldigheid en evenredigheid rekening te houden (artikel 3:2 en 3:4 Awb). Ook in de situatie dat er bijvoorbeeld wél belangen van derden op het spel staan (zie het derde streepje hierboven), lijken de betrokken belangen ons relevant. Als het belang van degene die de termijn heeft overschreden enorm zijn, en er wel ook belangen van derden op het spel staan, maar die belangen zeer gering zijn (of andersom), dan lijkt ons dat een zeer relevant gegeven. Los daarvan lijkt de uitspraak van de Rechtbank Limburg ons een goede toepassing van artikel 6:11 Awb met enkele nuttige handvatten voor de praktijk.

  1. Zie bijvoorbeeld, met verwijzingen, deze blogs uit 2021 op de website van het Nederlands Juristenblad: Ontvankelijk bestuursrecht’ en ‘Een realistisch burgerperspectief bij ontvankelijkheid bezwaar’. En op Zorg&Sociaalweb bijvoorbeeld: https://www.sociaalweb.nl/blogs/geen-ambtshalve-beoordeling-tijdigheid-bezwaar-door-bestuursrechter-meer.

  2. Rechtbank Limburg 23 maart 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:2220.

  3. Zie artikel 6:7 tot en met 6:11 van de Awb.

  4. Zie daarover in 2005 reeds N. Verheij in paragraaf 4 van zijn Maastrichtse oratie.

  5. Aanbieding beantwoording Kamervragen van het lid Arib (PvdA) over burgers die tegen de overheid moeten procederen, 2021Z22113 .

  6. ABRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1059.