In deze zaak gaat het om maatschappelijke opvang en noodopvang en de belangen van betrokken minderjarige kinderen. Het zelfredzaamheidscriterium is voor maatschappelijke opvang de juiste maatstaf. In dit geval heeft het college echter niet zonder nadere motivering mogen aannemen dat verzoekster voldoende zelfredzaam is. Daarbij dient het college – in het licht van artikel 3 van het IVRK – ook te onderzoeken of verzoekster intrinsiek in staat is verantwoordelijkheid te nemen voor de belangen van haar kinderen, in het bijzonder ook ten aanzien van de beslissingen rond de huisvesting en de eventuele gevolgen van het wegvallen daarvan. Daarbij dient het college zich waar nodig te laten voorlichten door deskundigen.
Ten aanzien van de beslissing van de noodopvang diende het college zich ook bewust te zijn van de gevolgen van het afwijzende besluit voor de kinderen van verzoekster. De rechtbank volgt het college in het standpunt dat de primaire verantwoordelijkheid voor de kinderen in het algemeen bij de ouders van het kind ligt, maar dat neemt niet weg dat de overheid, indien ouders die verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, erop heeft toe te zien dat de rechten en belangen van de kinderen desondanks worden beschermd en dat het college daartoe zo nodig maatregelen moet nemen.
Vooropgesteld heeft te gelden dat in Amsterdam en omstreken er sprake is van een groot tekort aan betaalbare sociale huurwoningen. Er gelden lange wachttijden om in aanmerking te komen voor een dergelijke woning. De gemeente kan met een urgentieverklaring voorrang verlenen op de wachtlijst, maar ook het aantal urgentieverklaringen is in verhouding tot het aantal beschikbare sociale huurwoningen groot. Het beleid in de gemeente Amsterdam voor het toekennen van voorrang op andere woningzoekenden is om die reden heel strikt. Het is vooral gericht op Amsterdamse gezinnen met kinderen die door overmacht dakloos zijn of dreigen te worden en op personen met ernstige medische problemen, gerelateerd aan de woonsituatie. Daarnaast worden door personen die dakloos zijn of dreigen te worden regelmatig aanvragen gedaan voor maatschappelijke opvang op grond van de Wet Maatschappelijke Opvang, of voor noodopvang. Ook verzoekster heeft dit gedaan. De opvang op grond van de Wmo is echter als zodanig niet bedoeld om het tekort aan woonruimte op te lossen. Als mensen die dakloos zijn of dreigen te worden voldoende ‘zelfredzaam’ zijn, behoren zij in beginsel niet tot de doelgroep van de Wmo.
Het college heeft tenslotte als algemene voorziening de noodopvang ingericht. De noodopvang is bedoeld voor Amsterdamse gezinnen die door onvoorziene omstandigheden hun woning kwijtraken en die van de noodopvang gebruik kunnen maken om vanuit daar een meer structurele woonoplossing te vinden. Ook hier is sprake van een tekort aan opvangplaatsen en strikte voorwaarden. De bedoeling is dat de noodopvang fungeert als tijdelijke opvang voor een kortere periode, maar de doorstroom stagneert en gezinnen – zoals het gezin van verzoekster – blijven feitelijk gedurende lange periodes in de noodopvang.
In de procedure speelt een niet onbelangrijke rol dat bij de situatie van verzoekster – zoals in veel andere gevallen – minderjarige kinderen betrokken zijn. Ieder kind heeft op grond van het IRVK het recht op een toereikende levensstandaard. Dit recht omvat tevens het recht op adequate huisvesting. De vraag die voorligt is daarom óók of het college telkens de belangen van de kinderen voldoende bij de totstandkoming van de besluiten heeft betrokken.
In juridische termen komt het erop neer dat het college de aanvraag van verzoekster om maatschappelijke opvang heeft afgewezen, omdat er geen sprake is van een zelfredzaamheidsprobleem waarvoor een traject in de maatschappelijke opvang nodig is. De voornaamste hulpvraag van verzoekster is het vinden van huisvesting. Het college verwijst naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 september 2022, die heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van verzoekster voor maatschappelijke opvang terecht heeft afgewezen omdat verzoekster zelfredzaam is, en daarnaast de geboden noodopvang mocht beëindigen. Het college werpt ver tegen dat zij maar beperkt heeft meegewerkt aan een persoonlijkheidsonderzoek, en stelt dat er ook naar aanleiding van een door verzoekster ingebrachte brief van haar psycholoog geen aanleiding bestaat om een deskundigenadvies te vragen. Volgens het college wil de omstandigheid dat verzoekster veel stress en hierdoor beperkingen ervaart, niet zeggen dat zij zich hierdoor niet in de samenleving kan handhaven. Verzoekster wordt in staat geacht haarzelf en haar kinderen in onderdak te voorzien. Zij heeft de Nederlandse nationaliteit, heeft tot aan de noodopvang zelf haar onderdak geregeld en heeft aanspraak op een uitkering op grond van de Participatiewet.
Uit de definitie van het begrip ‘opvang’ in artikel 1.1.1, aanhef en eerste lid, en uit artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 volgt dat het erom gaat of iemand in staat is zich te handhaven in de samenleving. Het college toetst of aan dit vereiste is voldaan aan de hand van de voorwaarden die zijn neergelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam. Uit vaste rechtspraak volgt dat het zelfredzaamheidscriterium dat het college in dat verband gebruikt een juiste beoordelingsmaatstaf is. Het is niet zo dat iemand die feitelijk niet in staat blijkt onderdak te organiseren, reeds om die reden in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang. De vraag die moet worden beantwoord, is of iemand door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haarzelf en haar gezin te kunnen voorzien.
Echter, verzoekster stelt tevens dat het door het college in dit verband gedane onderzoek onvoldoende zorgvuldig is geweest. Uit artikel 3:2 van de Awb en de rechtspraak van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Verweerder zal bij een melding allereerst moeten vaststellen wat de hulpvraag is (stap 1). Daarna moet verweerder vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 2). Zijn die problemen voldoende concreet in kaart gebracht, dan kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 3). Ten slotte moet verweerder onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover de mogelijkheden ontoereikend zijn, dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken. Op grond van artikel 7:11 van de Awb dient daarbij in bezwaar een volledige heroverweging plaats te vinden (ex-nunc), waarbij het primaire besluit volledig wordt heroverwogen in het licht van hetgeen in bezwaar tegen het besluit naar voren is gebracht. Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 en het stappenplan van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Op basis van de stukken van hulpverleners kan naar het oordeel van de rechtbank niet – zonder nadere motivering – worden aangenomen dat verzoekster zich kan handhaven in de samenleving en intrinsiek in staat geacht moet worden in huisvesting voor haarzelf en haar kinderen te voorzien. Tot slot geldt dat uit vaste rechtspraak volgt dat artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking heeft, in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van die kinderen moeten worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is, maar de bestuursrechter moet wel altijd toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Voorts slaat de rechtbank acht op artikel 6, tweede lid, van het IVRK waarin staat dat lidstaten in de ruimst mogelijke mate de ontwikkeling van een kind waarborgen. Voorts bepaalt artikel 27 van het IVRK dat ieder kind recht heeft op een levensstandaard die toereikend is voor zijn of haar lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling. Indien een ouder niet in staat kan worden geacht deze rechten voor zijn kind te waarborgen dan dient de lidstaat, in overeenstemming met de middelen die hem ten dienste staan, passende maatregelen te nemen om deze ouder te helpen deze rechten te verwezenlijken, zoals het voorzien in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning wat betreft voeding, kleding en huisvesting. Op grond van artikel 9 IRVK, mag een kind niet zonder noodzaak worden gescheiden van zijn of haar ouders, en artikel 8 van het EVRM, dat als doel heeft het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven. Aan het effectief respecteren hiervan kunnen positieve verplichtingen voor de overheid zijn verbonden, ook in gevallen waarin sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid.
Voornoemde verplichtingen hielden in ieder geval in dat het college zich ervan diende te vergewissen of eiseres intrinsiek wel in staat was verantwoordelijkheid te nemen voor (de huisvesting van) haarzelf en haar kinderen, ook bij het eventueel wegvallen van de eerder toegekende noodopvang. Het college had in dit verband niet mogen volstaan met de verwijzing naar beschikbare (ambulante) hulp van gemeentelijke en andere voorzieningen. Ten tijde van het besluit was immers niet duidelijk of deze hulp en voorzieningen ook daadwerkelijk voorhanden waren om de rechten als bedoeld in artikel 27 van het IVRK te waarborgen. Dit klemt te meer nu op voorhand duidelijk was dat bij dakloosheid een uithuisplaatsing van de kinderen dreigde. Een gedwongen scheiding van moeder en kind is in de regel, zeker als deze plotseling gebeurt, voor het kind vaak een sterk traumatische ervaring die nog lange tijd zijn schaduw vooruit kan werpen.
In lijn met de voorgaande zaak die is behandeld is de conclusie dat “zelfredzaamheid” het criterium is maar terwijl in de vorige zaak in een voorlopige voorziening werd geoordeeld dat daar geen sprake van was, is dat in deze zaak anders maar in beide zaken speelt het IVRK een belangrijk rol in het afwegen van de belangen.
