Menu

Zoek op
rubriek
Zorg&Sociaalweb
0

28 jaar aanbesteden in het sociaal domein: een balans

Sinds de invoering van het Europees Aanbesteden in 1994 is er veel gebeurd in het sociaal domein. Ondanks de ambities en goede bedoelingen pakte niet alles even goed uit. Toch is het niet alleen maar kommer en kwel. Wat is er de afgelopen 28 jaar allemaal veranderd? En hoe werken de keuzes van toen door in het heden? Een terugblik op 28 jaar aanbesteden in het sociaal domein.

22 november 2022

Vóór 1994 was het gebruikelijk om gemeentecontracten te sluiten met aanbieders die de gemeenten zelf selecteerden. Het gevolg was dat aanbieders soms decennialang een contract hadden en nieuwe aanbieders weinig tot geen kans hadden om ertussen te komen. Om dit ongewenste fenomeen te keren en de inkoopprocedure eerlijker te maken hebben tot 1994 gemeenten veel zelf geëxperimenteerd met diverse inkoopvormen. Maar ondanks alle inspanningen werden de gewenste transparantie en het gelijke speelveld-principe niet bereikt.

In 1993 werd daarom door de Rijksoverheid besloten om het Europees Aanbesteden voor alle inkopen binnen het sociaal domein met ingang van 1994 verplicht te stellen. De grondgedachte was dat de Europese aanbestedingsprocedure voldoende was uitgewerkt om een gelijk speelveld en de gewenste transparantie te bereiken. Overtuigd door de beleidsmakers van het ministerie van Economische Zaken en met de nodige training en opleiding geïnitieerd door ditzelfde ministerie, gingen gemeenten in 1994 vol goede moed aan de slag met het uitschrijven van de eerste Europese aanbestedingen in het sociaal domein.

Er werd echter onvoldoende rekening gehouden met de benodigde professionaliteit en de bijbehorende bureaucratische molen die het Europees Aanbesteden met zich meebracht. Waar gemeenten voordien relatief snel een contract konden sluiten, waren ambtenaren nu per procedure minimaal negen maanden bezig; en dat elke vier jaar. Ook bleek dat aanbieders zich sneller professioneel ontwikkelden dan de gemeenten. Er ontstonden disputen tussen aanbieders en gemeenten over de juiste procesgang en ook de uitslagen van aanbestedingsprocedures werden door de aanbieders ter discussie gesteld. In veel situaties was een rechtsgang noodzakelijk, die vaak leidde tot het overdoen van de aanbestedingsprocedure.

Zo ontstond een hele nieuwe bedrijfstak binnen het sociaal domein van consultants, inhoudsdeskundigen en juristen die door gemeenten werden ingehuurd om hen bij te staan in het complexe web van aanbesteden. Het werd steeds duidelijker dat de Europese aanbestedingsprocedure een heel ander doel had, namelijk: het creëren van een gelijk speelveld voor de Europese markt die het mogelijk moest maken dat bedrijven en organisaties opdrachten konden vergaren bij buitenlandse overheden. Dit was meestal niet van toepassing op de aanbieders van welzijn en hulpmiddelen in de Nederlandse markt. Deze partijen waren meestal lokaal georiënteerd en georganiseerd en hadden geen grensoverschrijdende belangen. Sterker nog, lokaal opererende aanbieders waren vaak niet eens in staat om te voldoen aan de minimale eisen van een Europese aanbestedingsprocedure.

Ook bleek in de praktijk dat de Europese aanbestedingsprocedure weinig flexibel. Lokaal gewenst maatwerk was erg moeilijk te realiseren, en niet in de laatste plaats hield de procedure weinig tot geen rekening met lokale economische belangen en bijbehorende arbeidsmarkt. Gelukkig werden gemeenten en haar adviseurs steeds slimmer en bedrevener in het aanbesteden. Gemeenten ontdekten dat de aanbestedingsprocedures ruimte boden om de kwaliteitseisen te verscherpen en de inkoopprijzen te verlagen.

Door deze professionaliseringsslag ontstonden er vervelende neveneffecten. Grotere, kapitaalkrachtige aanbieders gingen over tot het ‘kopen’ van een marktaandeel, waarbij in sommige gevallen zelfs een verlies werd geaccepteerd om zo concurrenten van een contract af te houden. Het gevolg was een heftige prijserosie die aanhield tot 2016. Om maar een voorbeeld te noemen: in 1994 waren op de hulpmiddelenmarkt ruim 75 aanbieders actief (groot en klein); in 2016 is het aantal aanbieders gekrompen naar vijf grote aanbieders die dezelfde markt bedienden.

Vanzelfsprekend heeft deze ontwikkeling niet alleen maar nadelen. Grote bedrijven kunnen op landelijk niveau efficiënter werken en zijn door hun omgang minder kwetsbaar. En door de schaalgrootte kunnen kosten lager worden gehouden. Echter, alle prijsvoordelen die gemeenten hebben genoten tussen 2000 en 2016 worden voor een deel weer tenietgedaan. De concurrentie tussen bedrijven was immers sterk verminderd. We zien vanaf 2016 dan ook een omgekeerde prijsspiraal met forse prijsstijgingen, met aanbieders die meer strategisch op de markt bewegen en minder snel geneigd zijn om in te schrijven op aanbestedingsprocedures die niet precies in hun strategie passen. Het gevolg is dat het steeds vaker voorkomt dat gemeenten bij een aanbesteding slechts één of twee offertes binnenkrijgen.

De afgelopen 28 jaar is er veel gebeurd, en lang niet alles heeft goed uitgepakt. Toch is het niet alleen maar kommer en kwel. De (inkoop) professionaliseringslag bij gemeenten heeft namelijk ook geleid tot inzichten die er anders niet waren geweest. Het hulpmiddelengebruik is door de vergrijzing weliswaar flink gestegen, maar deze professionaliseringslag leidde wel tot innovaties die er anders waarschijnlijk niet waren geweest. Zo zijn hierdoor onder andere scootmobielpools ontstaan. De levensduur en kosteneffectieve inzet van hulpmiddelen zijn sterk vergroot door het hergebruik van hulpmiddelen en sterk verbeterde onderhoudscycli. De kennis aan gemeentezijde heeft ervoor gezorgd dat er ook steeds meer en vaker samen met aanbieders wordt gezocht naar verbeteringen en innovaties die leiden tot lagere kosten en/of betere kwaliteit.

De huidige ontwikkelingen en stijgende zorgkosten zijn aanleiding voor een nog intensievere samenwerking tussen overheid en aanbieders. Samen zoeken naar mogelijkheden en innovaties die een bijdrage leveren aan kwaliteitsverbetering en oplossingen die het geheel betaalbaar houden. Tip: blijf altijd de dialoog zoeken en heb oog voor elkaars belangen. Alleen dan houden we het systeem overeind.

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.