Het kabinet wil een deel van de decentralisaties in de jeugdzorg terugdraaien. Dat schreven minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Hugo de Jonge en minister van Rechtsbescherming Sander Dekker afgelopen donderdag naar de Tweede Kamer. Bij het kabinet is naar aanleiding van een vernietigend rapport van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) het inzicht gekomen dat de decentralisaties financieel een te zware last leggen op de instellingen en te complex is voor gemeenten om goed te regelen. Een deel van de jeugdzorg, waaronder pleegzorg, gesloten jeugdzorg en specialistische anorexiazorg, moet vanaf nu worden opgevangen regio's. Is dit dé oplossing waar het jeugddomein zo naar snakt? Hans Spigt, Tom van Yperen en Peer van der Helm reageren.
Na de dood van Savannah en het Maasmeisje Gessica in 2006 ging de jeugdbescherming onder de bureaus Jeugdzorg in Nederland mede onder bezielende leiding van Adri van Montfoort op de schop. Er werd een nieuwe werkwijze ingevoerd die gebaseerd was op wetenschappelijk onderzoek. Risicotaxatie-instrumenten (LIRIC) en bijvoorbeeld de methode ‘Signs of Safety’ maakten de kans op dit soort calamiteiten veel kleiner. Natuurlijk waren we er hiermee nog lang niet, waren er nog steeds wachtlijsten en plaatsten we nog steeds te veel kinderen uit huis en als die zich weer terugvochten naar huis sloten we ze op in de isoleercel, maar we hadden wel vooruitgang geboekt.
In de nieuwe Jeugdwet van 2015, waarin de gemeenten verantwoordelijk werden voor de jeugdzorg, stonden de Bureaus Jeugdzorg echter nergens vermeld. Het gevolg was een kaalslag en het verdwijnen van kennis en expertise in veel gemeenten in de jeugdbescherming. Veel gemeenten gingen het wiel opnieuw uitvinden, daarbij gehinderd door de bezuinigingen die het Rijk had doorgevoerd, de kosten van hun eigen bureaucratische apparaat (soms tot 30%!), en de toenemende vraag naar jeugdzorg. Al enige tijd regent het dus kritische berichten over de jeugdbescherming maar is het terugdraaien van de transitie is waarschijnlijk niet de oplossing maar te kort door de bocht. De oorzaak van deze korte bocht ligt in onze hersenen.
In onze hersenen hebben we twee denksystemen zoals Daniel Kahnemann in zijn boek ‘Thinking fast, Thinking slow’ uiteenzet. Het snelle systeem (systeem 1) is gericht op onmiddellijk handelen in overlevingssituaties met rechtvaardiging achteraf en een grote kans op fouten. Het tweede systeem (systeem 2) is gericht op het maken van een goede verklarende probleemanalyse en het afwegen van alternatieven met als gevolg minder kans op fouten. Onder (politieke) druk zien we vaak systeem 1 optreden bij bewindslieden met een grote kans op fouten. De nieuwe werkwijze van de Bureaus Jeugdzorg was een mooi voorbeeld van systeem 2.
Onmiddellijk terugdraaien van de decentralisatie herbergt namelijk een aantal risico’s waaronder het vergroten van bestaande puinhopen en meer bureaucratie die ook meer geld kost, iets wat ten koste gaat van de zorg. Stelselveranderingen kosten namelijk altijd meer tijd en geld dan vooraf gedacht. Daarom moeten we het probleem aanpakken met systeem 2 door een goede probleemanalyse te maken zoals het rapport van de Inspecties doet en daarbij heldere aanbevelingen te formuleren op pagina’s 24 t/m26. Kernpunt van deze aanbevelingen is dat het Rijk meteen zorgt voor voldoende financiering van de jeugdhulp richting gemeenten, de gemeenten de politiek en de bureaucratie uit de jeugdhulp weghaalt, de professional weer in zijn kracht zet en ze daarvoor voldoende betaalt. Ik verzin daar nog bij het stoppen van ‘circus aanbesteding’ en landelijk werkende voorzieningen weer mogelijk te maken specialistische zorg te bieden. Dat zorgt voor bestaanszekerheid voor professionals en gecertificeerde instellingen. Zo makkelijk kan het systeem 2 denken zijn. Daarvoor hoeft het stelsel niet meteen op de schop. Dan hebben we alle tijd om de voor- en nadelen van de decentralisatie rustig af te wegen middels een parlementaire enquête.
Het is tobben met de jeugdzorg. Het kabinet komt met extra geld vanwege de tekorten en ze komt met maatregelen die moeten leiden tot ‘faire’ tarieven en verplichte regionale samenwerking van gemeenten. Gaan deze maatregelen helpen? Antwoord van het Nederlands Jeugdinstituut is: nee, er is meer nodig. Het is zelfs een risico dat de maatregelen afleiden van de écht noodzakelijke verbetering.
Het stelsel piept en kraakt namelijk niet alleen vanwege tekorten en gebrekkige samenwerking van gemeenten. Er speelt ook wat anders: het zorggebruik rijst de pan uit. Kreeg twintig jaar geleden 1 op elke 27 kinderen en jongeren jeugdzorg, nu is dat 1 op de 8. De verklaring is onder meer te vinden in een hoge geluksnorm, waardoor gewone obstakels een probleem worden waarvoor professionele zorg nodig is. Ook hebben gemeenten weinig sturingsmogelijkheid op de hoge instroom via huisartsen en rechters. Voorts lijken professionals veiligheidshalve te kiezen voor inzet van zorg. Immers, ze willen later niet het verwijt krijgen van ‘niet-vraaggestuurd werken’ of ‘pappen en nathouden’. Maar die zorg lost echt niet alle problemen op. Dat beseffen we ons te weinig.
Wat is er – naast het extra geld en de verplichte samenwerking in regio’s - dan nodig?
In de eerste plaats: discussie over het groeiend zorggebruik. 1 op de 8 kinderen in de zorg, dat is toch niet normaal? Maar wat is dan wel normaal? Leggen we de geluksnorm te hoog? Wat houdt goed opvoeden in? Wat mogen we verwachten van jeugdzorg? Wat moeten ouders, buurt en gemeenschap zelf doen?
Echte vernieuwing van het stelsel: vier ingrediënten. Er moet nu echt geïnvesteerd worden in de verbetering van (1) het pedagogisch klimaat in gezin, buurt, kinderopvang, school én de effectiviteit van (2) de preventie, (3) de eerstelijnszorg (wijkteams, huisartsen) en (4) de intensieve hulp. Cruciaal is de samenhang: wil het effect van intensieve hulp duurzaam zijn, dan kan dat niet zonder de versterking van de basis, de (terugval)preventie en een eerstelijn die basissteun biedt. Het beste is dan ook als de intensieve hulp lokaal is ingebed. De vier ingrediënten zijn wel te onderscheiden, niet te scheiden. Het kan zelfs een risico zijn als je het ene lokaal organiseert en het andere regionaal. De kracht zit in samenhang, en niet in een scheiding.
Om ‘echte vernieuwing’ roepen is te vaag. Daarom geldt als vijfde ingrediënt: focus op de effectieve aanpak van concrete vraagstukken. Pak bijvoorbeeld de tien veelvoorkomende vragen en problemen van jeugdigen en opvoeders in een gemeente aan (bijvoorbeeld schooluitval), en kijk naar de preventie en aanpak van huiselijk geweld. Dan ontstaat nieuwsgierigheid naar de beschikbare kennis en wordt duidelijk wat ‘ontschot’ werken concreet betekent.
Extra geld geeft wat meer vernieuwingsruimte, en sterke regio’s helpen bij administratieve standaardisering en de inkoop van zorg. Maar als er geen plan ligt om met de decentralisatie concrete vraagstukken beter aan te pakken versnipperen de nieuwe maatregelen het stelsel weer in verschillende ‘lagen’, met een eigen financiering en aansturing. Zonder de vijf ingrediënten blijft het tobben.
Het rapport van de inspecties, maar zeker ook de vele signalen die we van de jeugdzorgorganisaties ontvangen, maken voor ons glashelder dat er een urgent probleem is. Dat wordt nu ook gezien door ministers De Jonge (VWS) en Dekker (Rechtsbescherming). De brief die de ministers eind vorige week aan de Tweede Kamer stuurden, bevat eindelijk erkenning van onze zorgen over de ingewikkelde omstandigheden waaronder de jeugdprofessionals hun werk moeten doen en de gevolgen die dit heeft voor kwetsbare jongeren en gezinnen.
We zijn het eens met de voorstellen van de ministers om het stelsel van een steviger fundament te voorzien. Betere en afdwingbare afspraken over regionale en bovenregionale samenwerking zijn nodig voor de continuïteit van cruciale jeugdhulp. Ook het vastleggen van een aantal zorgvuldigheidseisen bij de inkoop van jeugdzorg, zoals meerjarige contracten, zijn zeer welkom.
Onze zorgen over de financiering zijn met de voorstellen echter nog niet weggenomen. Gemeenten geven aan dat er nog steeds geen ruimte is voor eerlijkere en kostendekkende tarieven of het doorberekenen van inflatie en loonstijgingen, terwijl die tarieven heel hard nodig zijn voor goede jeugdzorg. Onze organisaties bevinden zich in financieel zwaar weer. Verschillende onderzoeken laten zien dat de tarieven die sommige gemeenten betalen voor jeugdzorg onder de kostprijs liggen, want alle uren voor opleiding en intervisie worden niet meegeteld. En onlangs oordeelde ook de rechter in Den Haag dat tien gemeenten uit de regio Haaglanden hogere tarieven moeten bieden voor de hulp die ze inkopen. ‘Geld alleen is niet de oplossing’, maar geld is wel degelijk een onderdeel van het juiste antwoord op de knelpunten van nu.
De ministers kondigen in hun brief een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarin ze een aantal ‘basiscomponenten’ willen vastleggen die onderdeel zijn van het tarief voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Hoewel we dat als een stap vooruit zien, stelt ons dat nog lang niet gerust. Ook over componenten kun je discussiëren, conflicten krijgen en rechtszaken voeren. Waarom niet direct landelijk vastgestelde tarieven? Dan is daarover in elk geval geen discussie meer mogelijk. Dat bespaart tijd en geld die dan weer naar de zorg en naar kwetsbare kinderen kan gaan en daar mogen gemeenten best eisen aan stellen.
Daarnaast hebben we zorgen over het tijdpad. Wetswijzigingen kosten nu eenmaal tijd en zullen dan ook pas op de langere termijn effect sorteren. Het rapport van de inspecties en de signalen van alle betrokkenen maken duidelijk dat er sprake is van een urgente situatie. Dat vraagt niet alleen om spoed bij het invoeren van de voorgestelde plannen, maar ook om tijdelijke maatregelen en een aanpak die sneller effect heeft. Regionaal maatwerk, een goed gepositioneerde Jeugdautoriteit, landelijke afspraken over indexering van tarieven en een extra financiële bijdrage zijn daarbij cruciaal. Vooruitlopend op de wetswijzigingen sluiten we graag een convenant met rijk en gemeenten met afspraken om alvast in de geest van de nieuwe stelselordening te gaan werken.
Kortom, we zijn blij met de erkenning en een aantal voornemens van de ministers. Uiteraard zijn we graag – kritisch – partner in de uitvoering. Nu graag nog de welbekende boter bij de vis zodat de volgende fase van afspraken met gemeenten niet meer over geld hoeven gaan, maar dat we het kunnen hebben over de kwaliteit van ons werk.
