Het SCP was deze week zeer kritisch in een rapport over vijf jaar decentralisaties in het sociaal domein: de verwachtingen zijn na een half decennium (nog) niet waargemaakt. Wat zegt dat over de decentralisatieoperatie? Kan deze beschouwd worden als mislukt, of is er nog tijd om bij te sturen? Ieder(in)-directeur Illya Soffer, Berenschot-adviseur Bob Kersten en advocaten Renske Imkamp en Matthijs Vermaat (Van der Woude de Graaf) geven hun visie.
Naarmate de ingangsdatum van de nieuwe wetten naderde bleken de eerdere beloftes van zorg en ondersteuning dichterbij, maatwerk, meer participatie, eigen kracht, eigen regie en eigen netwerk ijdele hoop. Het was vanuit de grote wens tot meer meedoen dat deze oorspronkelijke decentralisatiebeloften ook mensen met een beperking als muziek in de oren klonken. Al snel werd echter duidelijk dat door bezuinigingen en beleidsvrijheid van gemeenten deze decentralisaties voor veel mensen met een beperking wel eens heel slecht zouden kunnen uitpakken. Uit alle onderzoeken van ombudsmannen, planbureaus, cliëntenorganisaties en kennisinstituten bleek vanaf dag één dat de decentralisaties nauwelijks tot de zo felbegeerde toegang tot een inclusievere samenleving leidden. Voor mensen met een levenslange, levensbrede beperking zorgde de versnippering van zorg en ondersteuning vooral voor een eindeloze strijd om een menswaardig en zelfredzaam bestaan.
Tot dezelfde conclusie kwamen onderzoekers in de Schaduwrapportage inzake het VN-verdrag Handicap eind 2019. In de rapportage zagen zij dat de positie van mensen met een beperking sinds de decentralisaties op alle levensdomeinen niet is verbeterd of zelf achteruit is gegaan. Denk hierbij aan arbeid, onderwijs, rechtspositie, positie op de arbeidsmarkt en alles wat noodzakelijk is om volwaardig mee te kunnen doen. Mensen met een beperking zijn in Nederland níet meer, maar minder zelfredzaam geworden. Ze zij niet meer maar minder gaan meedoen, en worden niet meer maar minder vertegenwoordigd in het beleid dat hen aangaat. Vooral over de grote achteruitgang in de positie van jeugdigen met een beperking en hun ouders waren de onderzoekers uitermate scherp.
Aan de lopende band stuurden maatschappelijke organisaties de afgelopen jaren brandbrieven aan de ministeries en de Tweede Kamer. Daarin vroegen ze keer op keer aandacht voor die hele grote groep mensen met een beperking voor wie de decentralisaties leidden tot grote problemen. Tevergeefs. Het ter discussie stellen van stelselproblemen tijdens deze kabinetsperiode bleek een absolute no-go. Ook bleek het invullen van de stelselverantwoordelijkheid van het rijk bijzonder ingewikkeld ten opzichte van het heilige huisje van de beleidsvrijheid. Dat het mensen met een beperking zoveel moeite kost om aandacht te krijgen voor hun leefwereld-vraagstukken was exemplarisch voor hun verslechterde positie.
Sterker dan ooit is het politieke debat georganiseerd langs de lijnen van de systeemwereld. Niemand is verantwoordelijk voor of afrekenbaar op de optelsom van vraagstukken van de leefwereld. Dus agendeert er níemand een integraal debat over mensen met een beperking. Wel werden er eindeloos veel debatten gehouden over deelonderwerpjes, over alle afzonderlijke wetten en sectoren.
In de afgelopen vijf jaar is het echter niet éénmaal gelukt om ook maar één debat georganiseerd te krijgen over de decentralisatie zelf en de impact daarvan op de positie van de één miljoen (jonge) mensen met een levenslange en levensbrede beperking. In hun leven komen soms niet een, maar wel vier zorgwetten samen. Ook het SCP evalueerde in eerste instantie louter de afzonderlijke wetten, die dan in afzonderlijke publicaties, in afzonderlijke debatten werden geagendeerd. En de patiënten- en cliëntenorganisaties bleven tevergeefs roepen over de optelsom van al die wetten. Een integraal oordeel van het SCP over ruim 5 jaar sociaal domein was dus hard nodig. De conclusies zijn voor ons helaas niet nieuw.
Om werkelijk merkbare verbeteringen te kunnen aanbrengen in de leefwereld van mensen met een beperking zelf, is het minste dat je zou moeten doen beleid opstellen, uitwerken en monitoren met henzelf. De enige die weet hoe beleid in de praktijk echt uitpakt is de burger. Mensen met een levenslange beperking ondersteuning onthouden of ontzeggen, zoals dat nu gangbaar is in de optelsom van bezuinigingen en hervormingen, is hen de toegang tot de samenleving ontzeggen. Daarmee wordt uitsluiting, achterstand en grotere problemen een self fullfilling prophecy. Je kunt niet door tientallen rietjes naar de complexe werkelijkheid van mensen met een beperking kijken, dan mis je het grotere plaatje. En laat dat grotere plaatje nou precies zijn wat we in de optelsom van de decentralisaties uit het oog verloren zijn.
In 2015 werden de gemeenten verantwoordelijk voor bijna alles wat er aan hulp en ondersteuning nodig is, en zouden daardoor beter dan wie dan ook weten wat de mogelijkheden zijn en hoe in de problemen van hun burgers zou moeten worden voorzien. Het credo was dat er maatwerk zou worden geleverd. Zijn de decentralisaties tot nu toe een succes geworden? In dit beperkte bestek is die vraag niet uitputtend te beantwoorden, maar enkele kanttekeningen kunnen zeker worden geplaatst. Wij doen dat bij de kwaliteit van het onderzoek in de Wmo.
In de Wmo 2015 is geregeld dat burger en gemeente samen in kaart brengen wat de problemen zijn en dat gekeken wordt hoe die kunnen worden opgelost. Die oplossing is altijd maatwerk. Om die reden heeft de wetgever het onderzoek (beter bekend onder ‘keukentafelgesprek’) vóór het indienen van de aanvraag geplaatst. De gemeente moet immers meedenken over welke oplossing kan worden aangevraagd. Daarom is de kwaliteit van dat onderzoek zo belangrijk.
In het onderzoek gaat het nog steeds regelmatig fout. De CRvB legde in 2018 de vinger op de zere plek en beschreef een stappenplan waaraan een deugdelijk onderzoek dient te voldoen. Dat bracht hier en daar verbetering, maar veel gemeenten hebben ook na zes jaar de juiste omslag niet gemaakt. Zij beoordelen de melding alleen op basis van wat er concreet in de Verordening en het beleid aan voorwaarden staat om voor bijvoorbeeld een scootmobiel of begeleiding in aanmerking te komen. Breder wordt dan niet gekeken, terwijl dat wel de bedoeling van de wetgever was.
Om goed maatwerk te kunnen bieden moeten gemeenten bovendien belangrijke randvoorwaarden garanderen. Burger en bestuur zijn van nature niet gelijkwaardig aan elkaar. Om die reden is het van het groot belang dat de cliëntondersteuning daadwerkelijk aan de burger wordt aangeboden, net als dat deze van goede kwaliteit is en echt onafhankelijk. Dat geldt ook voor de vertegenwoordigers van de gemeente, waarbij hun onafhankelijkheid gelegen moet zijn in voldoende ruimte en vertrouwen van hun organisatie om tot soms bijzondere oplossingen te komen. Naar mate dit minder het geval is, wordt de kans groter dat er uiteindelijk niet tot een goed resultaat wordt gekomen. Vooral burgers met complexe problematiek worden hier de dupe van.
Ook de volgende aanhoudende trend op het gebied van onderzoek in het sociaal domein baart ons zorgen. Gemeenten hebben een voorliefde voor resultaatgericht indiceren: het schoon en leefbaar huis bijvoorbeeld. Of vastomlijnde profielen voor begeleiding. Deze manier van indiceren biedt helaas onvoldoende rechtszekerheid voor de burger, omdat te weinig wordt geconcretiseerd op welke hulp hij recht heeft. De CRvB zette door deze werkwijze al een streep, maar dat maakte er geen einde aan de praktijk. Dat is een niet erg respectvolle houding ten aanzien van de rechtspraak, dunkt ons.
Daarnaast zijn wij om een andere reden geen voorstander van resultaatgericht indiceren. Deze werkwijze maakt het mogelijk dat de door de gemeente gecontracteerde aanbieder, die bijvoorbeeld het schoonmaken voor zijn rekening neemt, zelf bepaalt hoe lang en hoe intensief er wordt schoongemaakt. Als er klachten zijn over de kwaliteit kan er alleen bij het bedrijf worden geklaagd. Niet meer, of pas in laatste instantie, bij de gemeente. Daarmee verdwijnt de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de individuele burger naar de achtergrond. Dat is geen goede zaak.
Ook als het gaat om de verwezenlijking van de maatwerkvoorziening is en blijft de gemeente als eerste verantwoordelijk en aanspreekbaar. Niet voor niets heeft de wetgever deze verantwoordelijkheid aan de gemeente als overheidsorgaan gegeven.
Zijn de decentralisatie mislukt? Wij zouden het om willen draaien: willen de decentralisaties geslaagd kunnen worden genoemd, dan zal er meer oog moeten zijn voor simpele juridische noties als de kwaliteit van onderzoek, rechtszekerheid en rechtsbescherming.
Het stelsel van wet- en regelgeving in het sociaal domein vertoont overeenkomsten met de hulpverlening aan een multiprobleemgezin. We zijn vijf jaar onderweg en het stelsel heeft problemen qua procesdoelen en begripsuitleg, en heeft daarnaast meerdere regievoerders (VWS, SZW). Als hulpverlener kan je niet in je eentje alle problemen in één klap oplossen. Kunnen we dat met het stelsel wel? En welke problemen zijn er dan?
Het begint bij de theorie met begrippen als ‘zelfredzaamheid’ en ‘een zorgzame samenleving’. De beleidsvoornemens en -theorie komen niet noodzakelijkerwijs overeen met wat er redelijk van de goedheid van de mens en maatschappij verwacht kan worden.(1) Het is daarnaast maar de vraag of men via wetgeving een zorgzame samenleving kan afdwingen; dat is een hoge verwachting van de sociale werking van het recht. Bovendien werken sommige uitgangspunten van de decentralisaties elkaar tegen: het vermeerderen van samenwerking en het verminderen van complexiteit. Het beeld was te rooskleurig en onduidelijk.
Er zijn ook problemen in de dagelijkse uitvoering van de wet (financiën, wachtlijsten et cetera). Deze problemen zitten echter in de praktijk en waarschijnlijk niet in de decentralisaties zelf. Wat als het bij het Rijk was gebleven? Daarbinnen verliep het ook stroef met hoge bureaucreatie, oplopende kosten, een stijgende trend van beschermd wonen en bovendien de Wajong. Het lijkt erop dat gemeenten het in ieder geval niet slechter doen dan het Rijk.
Ook zijn er zogeheten autonome megatrends.(2) Denk aan verhoogde prestatiedruk in de samenleving, flexibiliteit en globalisering. Het NJI stelt dat deze trends veel sterker van invloed zijn dan de plek waar de uitvoerende taken zijn belegd. Hierin zijn de gemeenten dus niet de bepalende factor, maar zijn ze het lijdend voorwerp: zij ondervinden de problemen.
Hoe adviseert het SCP deze problemen op te lossen? Het herbezinnen van de beleidstheorie: ingewikkelde discussies voeren, holle begrippen lading geven en pijnlijke keuzes maken over kwetsbare doelgroepen. Ze stellen dat we het stelsel moeten volhouden. Er zijn immers mogelijkheden om binnen de wet te verbeteren; een nieuw stelsel kost ook tijd en geld. Er moet dan wel ruimte zijn om procesproblemen te verbeteren. Maar het SCP signaleert veel problemen. Denk bijvoorbeeld aan het nauwer samenwerken tussen de 3D’s en de bredere interpretatie van het sociaal domein. Hier geldt weer: meerdere aspecten leiden tot complexiteit.
Kijken we terug naar het multiprobleemgezin. Aan het begin van de hulpverlening wordt de situatie misschien juist erger. Er komen mogelijk nog andere problemen boven tafel die men eerst niet zag. Wat dan helpt is proberen ze per stuk aan te pakken en je te richten op de basis: beslis wat je belangrijk vindt en pak dat als eerst aan. De rest komt later. Hierbij gaat het om het maken van keuzes om een stelsel te verbeteren, niet naar het maken van de samenleving. We staan bijna op het punt die complexiteit te ontrafelen, maar zijn er nog niet. Het rapport van het SCP helpt om te zien waar de pijn zit. Nu moeten we keuzes maken wat we als eerste gaan aanpakken. Deze keuzes leiden tot duidelijkheid en uiteindelijk eenvoud.
Het is te vroeg om te concluderen of de decentralisaties wel of niet geslaagd zijn. Laten we vooral kijken waar we zaken eenvoudiger kunnen maken en problemen stap voor stap kunnen oplossen.
Verder lezen over dit thema? Bekijk dan het dossier Transformatie
(1) Zie bijvoorbeeld het rapport ‘Weten is nog geen doen’ over het schuldenvraagstuk (WRR rapport nr. 97, 2017).
(2) Zie het rapport ‘Het groeiend jeugdzorggebruik: duiding en aanpak’ (NJI, 2019).
