Regelmatig wordt geschreven over de strenge toepassing door bestuur en rechter van de bepalingen over de termijn om in bezwaar en beroep te gaan, oftewel artikel 6:7 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht. (1) Een van de scherpe randen aan deze strenge jurisprudentie over deze bepalingen is afgelopen zomer eraf gehaald, dankzij enkele uitspraken van de hoogste bestuursrechters. In deze jurisprudentie-signalering zet ik kort uiteen om welke scherpe rand en om welke uitspraken het gaat.
In zijn oratie uit 2005 zette Verheij treffend uiteen wat er zo streng is aan (de jurisprudentie over) deze bepalingen: (2)
- De bezwaar- en beroepstermijn is kort (zij het redelijk in lijn met Duitsland, Frankrijk en Engeland); (3)
- De termijn wordt door de rechter onverbiddelijk gehandhaafd; (4)
- En dan de voor deze bijdrage in het bijzonder relevante kwestie: de ambtshalve beoordeling door de bestuursrechter van deze bepalingen. “Soms wil een bestuursorgaan van een termijnoverschrijding geen punt maken, omdat het liever inhoudelijk met u in discussie gaat. Maar dat mag het bestuur niet. De rechter vindt, dat het bestuur van een termijnoverschrijding een punt moet maken”, aldus Verheij. In dit laatste is deze zomer verandering gekomen, waarover nu meer.
De wijziging van de jurisprudentielijn had plaats in een CRvB-uitspraak. (5) Hierbij was een stevige vertegenwoordiging van hoogste bestuursrechters betrokken. De uitspraak werd namelijk gedaan door de president van de Centrale Raad van Beroep, de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. (6) De rechtbank had in die zaak een bezwaar ambtshalve niet-ontvankelijk verklaard vanwege overschrijding van de termijn. De bazen van de CRvB, het CBb en de ABRvS lieten zich, naar mijn mening dan, van hun beste kant zien door te breken met deze (overigens al heel oude) (7) jurisprudentielijn.
“Volgens de – door de rechtbank gevolgde – vaste rechtspraak van zowel de Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreft de vraag of een bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend een kwestie van openbare orde.(…) Om die reden beoordeelt de bestuursrechter tot nu toe ambtshalve niet alleen de tijdigheid van het bij hem ingestelde rechtsmiddel, maar ook of het bestuursorgaan het bezwaar (of administratief beroep) terecht tijdig heeft geacht en, in hoger beroep, naast de tijdigheid van het hoger beroep, ook de tijdigheid van de rechtsmiddelen bij vorige instanties. Deze rechtspraak heeft tot gevolg dat in sommige gevallen – zoals het nu voorliggende geval – zonder dat de tijdigheid van het rechtsmiddel tussen partijen was opgeworpen, aan een belanghebbende het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Er bestaat aanleiding van deze vaste rechtspraak terug te komen. (…) Buiten twijfel is dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift dwingend van aard zijn. Dat betekent dat de instantie waarbij een rechtsmiddel is ingesteld, gehouden is de tijdigheid van dat rechtsmiddel te beoordelen en in geval van nietverschoonbare termijnoverschrijding het rechtsmiddel niet-ontvankelijk te verklaren. Dat een wettelijke bepaling dwingend van aard is, brengt niet mee dat zij ook van openbare orde is. Daarvoor is vereist dat de ratio van die wettelijke bepaling vergt dat een schending daarvan met het oog op het algemeen belang, ongeacht of een of meer partijen zich op die schending hebben beroepen, niet zonder gevolgen behoort te blijven. De strekking van wettelijke bezwaar en beroepstermijnen in het bestuursrecht is de rechtszekerheid van de bij het besluit betrokkenen: het bestuursorgaan, de belanghebbende tot wie het besluit is gericht en eventuele belanghebbende derden. (…) Als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, dan vergt zijn rechtszekerheid dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was. Belanghebbende derden kunnen (wel) in beroep aanvoeren dat het bestuursorgaan het bezwaar in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen ontvankelijk heeft geacht en dus ten onrechte een inhoudelijk besluit heeft genomen. Op die manier kan ook hun rechtszekerheid worden gewaarborgd. (…) Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing op de beoordeling van de tijdigheid van het beroep bij de bestuursrechter. De bestuursrechter is gehouden de tijdigheid van het bij hem ingestelde rechtsmiddel te beoordelen. In hoger beroep wordt niet (meer) ambtshalve beoordeeld of het beroep of het bezwaar tijdig was. Wel kan het bestuursorgaan of de belanghebbende in hoger beroep aanvoeren dat de rechtbank het beroep in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen ontvankelijk heeft geacht” (cursivering toegevoegd). (8)
De Hoge Raad laat zich niet lang hierna in vergelijkbare bewoordingen uit: (9) “Tot nu toe komt het in de praktijk voor dat de rechter ook de tijdigheid van een bij het bestuursorgaan ingediend bezwaarschrift ambtshalve beoordeelt. De Hoge Raad heeft deze praktijk in belastingzaken in het verleden aanvaard. (…) De Hoge Raad ziet echter aanleiding deze rechtspraak te heroverwegen. De hiervoor in 4.3.2 vermelde bepalingen van de Awb brengen namelijk niet zonder meer mee dat in een volgende instantie ambtshalve de tijdigheid van het aanwenden van een rechtsmiddel in de vorige instantie opnieuw moet worden beoordeeld. Verder valt niet in te zien welk zwaarwegend belang gediend kan zijn met ambtshalve beoordeling van die ontvankelijkheid in (hoger) beroep.” (10)
Niet verrassend gelet op de rechters die de CRvB-uitspraak deden, maar nog wel het vermelden waard, is verder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uit augustus, waarin de Afdeling aangaf de lijn van de zojuist besproken CRvB-uitspraak te gaan hanteren. (11)
Deze uitspraken passen in een bredere ontwikkeling in bestuur, bestuursrecht en bestuursprocesrecht, waarbij maatwerk, responsiviteit en het hanteren van een realistisch burgerperspectief een belangrijkere plek krijgen. (12)
Lees meer artikelen van Haute Equipe Partners in Public.
(1) Zie bijvoorbeeld recent nog M. Scheltema, ‘Mag de rechtsstaat voor de burger worden gesloten? Bouwstenen voor een meer burgervriendelijk bestuursrecht’, Ars Aequi september 2021, p. 812-814.
(2) N. Verheij, Relatief onaantastbaar, Universiteit Maastricht 2005, p. 2.
(3) Zie artikel 6:7 Awb – zes weken.
(4) Zie bijvoorbeeld over verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding (artikel 6:11 Awb) de eerste twee zinnen van r.o. 2.5 van Rechtbank Noord-Nederland 12 mei 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:1833.
(5) CRvB 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500.
(6) De president van het CBb is immers raadsheer-plaatsvervanger bij de CRvB (https://www.raadvanstate.nl/overrvs/organisatie/leden-staatsraden/cv-s-leden-en/mr-drs-theo-simons/). Datzelfde geldt voor de voorzitter van de ABRvS (https://www.raadvanstate.nl/overrvs/organisatie/leden-staatsraden/cv-s-leden-en/mr-bart-jan/).
(7) AB 2021/237 m.nt. Ortlep, aantekening 1.
(8) Rechtsoverweging 4.2 tot en met 4.5.
(9) HR 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153.
(10) Rechtsoverweging 4.3.3. Zie uitgebreid over de eerdere opstelling van de Hoge Raad: AB 2021/243 m.nt. Koenraad, aantekening 2 tot en met 6.
(11) ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1730, rechtsoverweging 5.
(12) Zie Scheltema 2021, p. 814; T. Barkhuysen, ‘Ontvankelijk bestuursrecht’, NJBlog 2021; C.B. Modderman en M.R.D. de Wind, ‘Een realistisch burgerperspectief bij ontvankelijkheid bezwaar’, NJBlog 2021.
