GGD: eerste partner van de gemeente?

In dat hele traject speelt niet alleen een financiële en een inhoudelijke verandering, maar ook een bestuurlijke verandering. Met de verantwoordelijkheid voor vrijwel alle kwetsbare inwoners is de gemeente aangewezen op het vervullen van nieuwe rollen. In plaats van de oriëntatie op rechtmatigheid gaat het nu om partnerschap, om samenwerking in slimme allianties en om het invullen van de regie als verantwoordelijke overheid.

GGD: partner die ‘kan toevoegen’
De gemeente heeft in de complexe verandering betrouwbare partners nodig. Partners die inhoudelijk een bijdrage kunnen leveren en meewerken aan het complexe traject van transformatie. In die route zou de GGD, vanwege de veelzijdigheid, een centrale rol moeten vervullen.

• De GGD staat voor de publieke gezondheid; haar kerntaak is immers de gezondheid beschermen, bewaken en bevorderen. Dat komt naar voren op allerlei terreinen: infectieziektebestrijding en inspectie op kinderopvang, maar ook in haar brede taak op het gebied van veiligheid, inzet bij maatschappelijke onrust en rampen en bij een aantal GGD’s de uitvoering van Wmo-toezicht.

• De GGD beheert in de praktijk de uiterste vóórkant van het sociaal domein. De jeugdgezondheidszorg is de beste basis als het gaat om een preventieve aanpak voor de jeugd. Ook geeft de helft van de GGD’s uitvoering aan Veilig Thuis, waarin het geven van laagdrempelig advies voor het doen van onderzoek bij signalen van kindermishandeling naar voren komt. Daarnaast adviseert zij de gemeente over de invulling van een sterk jeugdgezondheidsbeleid.

• De GGD is vanuit de taken in de OGGZ ook nog de ultieme ‘achterkant’ van de zorg. De taak van de GGD is voor de doelgroep OGGZ vaak breed. Daar wordt het ambulancevervoer geregeld waarmee verwarde personen worden vervoerd. Maar ook is er de inzet van de forensisch arts, die personen beoordeelt als er een delict is begaan. Vanuit de Centrale Toegang wordt door middel van de zelfredzaamheidmatrix een instrument ontwikkeld door de GGD Amsterdam. Zo wordt een volledig beeld van de meest kwetsbare inwoners geschetst. De GGD maakt op grond van dit instrument analyses, die worden ingezet om een prognose te geven van voorkomende problematiek. Juist in de discussie over de aanpak van personen met verward gedrag en de groei van dat vraagstuk is opnieuw de GGD de eerste partner.

• De GGD is dé partner op het gebied van monitoring en heeft de beschikking over veel sturingsinformatie. Meerdere GGD’s, zoals bijvoorbeeld GGD IJsselland monitoren de stroom van dak- en thuislozen. Deze monitoring geeft veel mogelijkheden om kwetsbare groepen vroeg te signaleren en om op basis daarvan gericht preventieve programma’s te ontwikkelen. Daarnaast maakt de GGD de gezondheidsmonitor. Zo brengt GGD Gelderland-Midden op wijkniveau gegevens over risicogroepen zoals alleenstaande ouderen, kinderen met overgewicht en echtscheidingen in beeld en geeft zij daarover advies aan de gemeenten. De GGD vormt bijna letterlijk het begin en het einde van de nieuwe aanpak en is zo inhoudelijk partner op de meest cruciale plekken in de hulpverlening, bij alle leeftijdsgroepen en doelgroepen.

Kramp in de verhouding
De GGD is daarom bij uitstek geschikt om voor de gemeente als dé onafhankelijk adviseur op te treden. Wij zien in de praktijk dat de GGD die rol in een aantal gemeenten ook al invult of toebedeeld krijgt. Maar we zien ook regio’s waarin het minder goed lukt om het partnerschap in te vullen. En dat is schadelijk, omdat gemeenten de GGD als partner hard nodig hebben. In onze adviespraktijk zien we verschillende oorzaken voor het haperen van deze samenwerking:

• Niet alle gemeenten hebben voldoende vertrouwen in de GGD om die als belangrijke partner in te schakelen. Ze beschouwen de GGD als een externe partij met een eigen agenda of als een partij die regelmatig vraagt om verhoging van de bijdrage.

• Omdat veel GGD’s bestuurd worden vanuit het construct van een Gemeenschappelijke Regeling (GR), staan ze op afstand van de gemeenten. Er is soms weinig invloed voor de individuele gemeenten, tenzij deze apart worden gecontracteerd. Maar dat kunnen gemeenten met alle partijen in de zorg doen, terwijl de GGD veel dichter bij de gemeente zou kunnen staan.

• Daarnaast is de bestuurlijke wendbaarheid van GGD’s vanwege de positie in de GR beperkt. De GGD is geen onderneming en tegelijk ook geen onderdeel van een gemeente. De structuur biedt weinig flexibiliteit om te ondernemen, om nieuwe initiatieven te ontwikkelen of om risico’s te nemen.

• We zien in onze praktijk een spanning tussen de oriëntatie op enerzijds de meestal grote centrumgemeente en de verbinding met de andere, vaak kleinere gemeenten in de regio. Juist in het traject van de transformatie hebben die verschillende gemeenten maatwerk nodig.

• We signaleren soms ook ‘kramp’ in de afspraken die de GGD met gemeenten maakt. Het gaat vaak om bekostiging van een ‘in beton gegoten’ pakket van taken, die voorzien in de minimale wettelijke verplichtingen. Alles wat daarbuiten valt kost extra geld. Wellicht zou er ruimte ontstaan als de GGD juist in die vaste pakketten ruimte biedt voor maatwerk. Er ontstaat een heel ander gesprek als niet alleen het extra budget, maar het hele budget in de aanpak wordt betrokken. Ten slotte zien wij grote verschillen tussen de diverse GGD’s in Nederland. Dat leidt tot een versnipperd beeld. Het lukt niet genoeg om een krachtige positie in te nemen, om te profileren op vernieuwing en om de cruciale taken te benutten voor de transformatie. We zien veel initiatieven en een relevante bijdrage aan de transformatie, maar dit beperkt zich vaak tot incidentele inzet, waarbij elke GGD het wiel opnieuw moet uitvinden.

Vier bouwstenen voor succesvol partnerschap
Wij zien het volgende beeld: gemeenten missen kansen; GGD’s benutten hun rol als eerste gesprekspartner vaak niet op alle fronten. Dat is moeilijk te verteren, juist in deze fase, waarin gemeenten kwetsbaar zijn in het sociaal domein.
We pleiten voor nieuw elan bij de invulling van de publieke gezondheid. Dat kan ten minste op vier fronten:

1. Inzet op een preventieve en lokale aanpak
In de eerste plaats in de uitvoering: door verbinding en samenwerking met sociale teams en door de kennis vanuit de JGZ en zo mogelijk Veilig Thuis als basis te benutten voor een preventieve aanpak. Door nog meer dan nu in te zetten op gezondheidsbevordering en door een leidende rol te vervullen in de opvang van de mensen die een vangnet nodig hebben.

2. Brede verbinding in het sociaal domein
In de tweede plaats hoort wat ons betreft bij die verantwoordelijkheid voor de publieke gezondheid ook een verbindende rol met aanbieders in het sociaal domein. De gemeente onderhoudt relaties met een aantal partijen door subsidiëring en door inkoop. Maar de samenwerking en afstemming met partijen zoals huisartsen en met de zorgverzekeraars en uitvoerders in de gezondheidszorg is van wezenlijk belang voor de doorontwikkeling. Daarin hoort de GGD initiator te zijn en te verbinden. We pleiten voor een krachtig offensief van de GGD, waarin meer dan nu de uitvoering en samenwerking wordt ingezet waarin de GGD’s een leidende positie gaan vervullen in de transformatie.

3. Integrale benadering van de gehele GGD
In de praktijk is er vaak nog sprake van verkokering in de GGD-organisaties, waarin per afdeling van de GGD aparte afspraken worden gemaakt. Zo is de GGD in een aantal regio’s trekker van de Verwijsindex, maar is de jeugdgezondheidszorg vaak een van de partners die dit instrument te weinig gebruikt. Door de verschillende afdelingen en producten van de GGD integraal met elkaar te verbinden, komt de vernieuwing op gang. Ook vanuit financieel oogpunt schept dit kansen voor het gesprek met gemeenten.

4. Landelijke aanjager van een sterke GGD
Opgeteld zou de GGD een machtig front moeten kunnen vormen in de cruciale veranderingen. Ondanks sterke regionale verschillen heeft de GGD een landelijk breed netwerk met een schat aan ervaring en verantwoordelijkheden. In die aanpak kan de landelijke GGD-GHOR Nederland een belangrijke rol vervullen in de ontwikkeling van deze veranderingen en van innovatieve aanpakken. Als partner, samen met de gemeenten.

Auteurs: Wiebrand Top (senior adviseur Sociaal Domein) en Esther Wisse (adviseur Sociaal Domein).