De gesprekken over de Hervormingsagenda Jeugd zijn al ruim anderhalf jaar bezig. Dat terwijl dit proces eigenlijk al op 1 januari 2022 zou moeten zijn afgerond. Welke hete hangijzers blokkeren een doorbraak? En is dat eigenlijk wel nodig? De discussie over het financiële kader tussen het Rijk en de gemeenten vertraagt de uitkomst van de hervormingsagenda. Maar dat betekent geenszins dat gemeenten niet nu al jeugdhulp kunnen afbakenen en normaliseren.
Het opstellen van een set afspraken en maatregelen om te komen tot betere en tijdige jeugdhulp in een beheersbaar en duurzaam financieel stelsel. Dat is wat de Hervormingsagenda Jeugd beoogt te realiseren. De vijf stakeholders (in willekeurige volgorde: de gemeenten, zorgaanbieders, zorgprofessionals, cliëntorganisaties en het Rijk) maken langs zeven thema’s afspraken over de regulering, organisatie, inkoop en financiering van de jeugdzorg. Het is een proces dat oorspronkelijk op 1 januari 2022 zou zijn afgerond, maar dus al meer dan een jaar uitloopt.
Partijen lijken elkaar op inhoud te vinden. Gezien de recente Kamerbrief van staatssecretaris Van Ooijen én de stevige reactie van de VNG zijn er nog minstens twee hete hangijzers: 1) de financiële risico-verdeling tussen Rijk en gemeenten en 2) de specifieke afspraken over de inkoop en organisatie van de specialistische jeugdzorg op regionaal en landelijk niveau. Voor dat laatste is een wetsvoorstel in de maak. Dat uitgerekend deze twee punten hete hangijzers vormen, is in het licht van de voorgeschiedenis niet vreemd.
De afspraken over het financiële kader zijn ‘het heetst’. De hervormingsagenda is een gevolg van de bevindingen van de Commissie van Wijzen (CvW). Als arbiter stelde deze commissie op 21 mei 2021 vast dat het Rijk gemeenten moet compenseren voor het structurele tekort op de financiering van de jeugdzorg. Tegelijkertijd deed de CvW een aantal aanbevelingen voor verbetering van het stelsel, met daarbij de te verwachten besparingen. Voor 2022 heeft de VNG ingestemd met de te verwachten besparingen van € 214 miljoen, en voor 2023 gaat het Rijk uit van besparingen van € 374 miljoen.
In die ‘te verwachten besparingen’ zit de gevoeligheid: de gemeenten stellen zich op het standpunt dat het helemaal niet zo zeker is dat de hervormingen de jeugdzorg goedkoper maken. Ervaringen met decentralisaties van de afgelopen jaren laten zien dat dit standpunt niet onredelijk is. Financiële verwachtingen bleken keer op keer veel te optimistisch. Dat is precies de reden waarom arbitrage en een herijking van het financiële kader nodig waren. Het is begrijpelijk dat gemeenten niet zomaar opnieuw willen instemmen met te ambitieuze en optimistische plannen van het Rijk.
Voor de hervormingsagenda bespreken stakeholders een pakket aan maatregelen. Dit pakket moet de jeugdzorg toegankelijker, beter uitvoerbaar, effectiever en financieel duurzaam maken. De maatregelen gaan bijvoorbeeld over normaliseren en afbakenen (‘niet elke hulpvraag behoeft een zorg-antwoord’). Dit moet de vraag naar jeugdzorg beperken. Ook gaat het over de effectiviteit van de jeugdhulp: niet elke zorg is effectief en scherper sturen op de inzet van effectieve interventies (en andersom, het niet langer vergoeden van niet-effectieve interventies) levert besparingen op. Aanbieders kunnen het schaarse personeel dan effectiever inzetten.
Ook liggen marktwerking, inkoop en gemeentelijke samenwerking onder de loep: inkoop moet eenvoudiger, met minder administratieve lasten en partijen willen de nadelige effecten van marktwerking aanpakken. Op dit vlak werkt het Rijk aan wetgeving om bijvoorbeeld de gezamenlijke inkoop van specialistische jeugdhulp weer verplicht te stellen in vaste jeugdhulpregio’s. Daarnaast stuurt het ministerie van VWS voor de inkooppraktijk al langer op het gebruik van een nieuwe inkoopprocedure (SAS-zonder-EMVI). Met een wetswijziging werd dit vorig jaar al mogelijk gemaakt.
Voor wat betreft het normaliseren en afbakenen is een hervormingsagenda of wetswijziging eigenlijk niet nodig. Gemeenten kunnen jeugdhulp al afbakenen in de verordening en de medische verwijsroute clausuleren (zie de Memorie van Toelichting). De praktijk leert dat dit echter nog maar in weinig regio’s goed is geregeld.
Ook voor wat betreft de beoogde maatregelen rondom inkoop, marktwerking en administratieve lasten past een kritische blik op de plannen en het te verwachten effect. Aan de beoogde maatregelen liggen diverse aannames ten grondslag, die niet lijken te stroken met de werkelijkheid. Het verplicht stellen van regionale inkoop voor specialistische jeugdzorg veronderstelt een tendens van versnippering (zelfstandige inkoop of inkoop in té kleine verbanden). Echter, gemeenten hebben zich al via de Norm voor Opdrachtgeverschap gecommitteerd aan het opstellen van regionaal inkoopbeleid voor specialistische jeugdzorg en het borgen van een ‘niet-vrijblijvende governance structuur’.
Met de nadelige effecten van marktwerking en eenvoudigere procedures verwijst de staatssecretaris naar de veronderstelde nadelige effecten van het contracteren middels een Open House-model. Van Ooijen wil Open House ontmoedigen en pleit voor het contracteren van een beperkt aantal zorgaanbieders, met een aanbestedingsprocedure op basis van onderhandelingen zonder offertes (‘SAS zonder EMVI’). De veronderstelde nadelige effecten van Open House op zorggebruik of kosten zijn echter nog nooit aangetoond, ook niet in diverse onderzoeken die hier wél naar gekeken hebben.
Binnenkort publiceren PPRC en de Universiteit Twente een nieuwe wetenschappelijke studie op dit onderwerp. Ook uit dat onderzoek blijkt dat Open House of selectief inkopen voor de kosten niets uitmaakt. Juist het rigoureus wijzigen van inkoopsystematiek (in welk systeem de gemeente zich ook bevindt) leidt tot hogere uitgaven.
Als het gaat om de complexiteit van aanbestedingen verwachten wij niet dat selectieve aanbestedingsprocedures zónder gunningscriteria eenvoudiger of minder arbeidsintensief zijn. Zeker niet in vergelijking met de Open House of vergelijkbare procedures, waarin gemeenten alleen standaardeisen en voorwaarden stellen. De ‘winst’ zit ook niet in de inkoopprocedure, maar in hoe gemeenten het sociaal domein na de inkoop organiseren.
Op het vlak van standaardisatie is wel nog veel te winnen. De activiteiten van het ketenbureau i-Sociaal Domein rondom standaardisatie, bijvoorbeeld van contractbepalingen, zijn daarin heel belangrijk. Op dit thema kan de hervormingsagenda naar mijn mening écht een verschil maken. Interessant is hoe ver alle partijen (en dan vooral Rijk en gemeenten) hierin zullen gaan. Komen er ook standaardproducten zodat er niet meer 50.000+ verschillende codes in de systemen hoeven te leven? En komen er dan ook landelijke tariefstandaarden, zodat niet elke regio bij elke aanbesteding opnieuw kostprijsonderzoek hoeft uit te voeren?
De discussie over het financiële kader tussen het Rijk en de gemeenten vertraagt de uitkomst van de hervormingsagenda. Mijns inziens belemmert dit gemeenten echter niet om aan de slag te gaan met afbakenen en normaliseren. Toch is de verwachting dat de huidige discussie de aandacht – al is het maar ten dele – afleidt van wat er écht nodig is: niet praten over plannen, maar het gewoon gaan doen! De staatssecretaris noemde de jeugdzorg zelf al een praatcircus. In plaats van te praten, adviseren wij om vooral te gaan doen. En dan met jeugdigen, ouders, aanbieders en professionals die ook deel uitmaken van de hervormingsagenda, maar op dit moment aan de zijlijn toekijken. Ik hoop dat het Rijk en gemeenten er dus snel uitkomen.
