De Toeslagenaffaire is het symbool van een te hardvochtig opererende overheid, maar ook in de gehele linie van het sociaal domein gaat het mis, betoogt hoogleraar Albertjan Tollenaar. In zowel wetgeving, uitvoering als rechterlijke controle zijn daar voorbeelden van. In deze bijdrage staat de vraag centraal of de trias politica wel genoeg ruimte kent voor het toepassen van de menselijke maat.
In maart dit jaar heeft de gemeenteraad van de gemeente Enschede besloten tot het instellen van een tijdelijke commissie met als taak te onderzoeken hoe rekening kan worden gehouden met de menselijke maat in het sociaal domein.(1) Dit besluit past in een bredere onvrede binnen gemeenten dat de lokale beleidsruimte in het sociaal domein beperkt is. Zo heeft de VNG onlangs een ‘propositie aan het nieuwe Kabinet’ gepresenteerd met verbeterplannen.(2)
De aandacht voor ‘de menselijke maat’ kan niet los worden gezien van de eerdere signalen dat de overheid te star opereert. De recente toeslagenaffaire vormt daarvan het dieptepunt(3), maar er zijn meer voorbeelden aan te wijzen. Of het nu gaat om de gijzeling bij inning van boetes(4), het automatisme om woningen tijdelijk te sluiten wanneer softdrugs is aangetroffen(5) of de bestuursrechtelijke maatregel om een (kostbaar) alcoholslot te installeren wanneer is geconstateerd dat de automobilist te veel alcohol heeft genuttigd.(6) In alle gevallen lijkt ‘het systeem’ te weinig ruimte te laten om omstandigheden van het geval mee te wegen.
In deze bijdrage staat de vraag centraal of die perceptie juist is: is er ruimte voor de menselijke maat? En wat zou er nodig zijn om die menselijke maat te herstellen? Daarbij beperk ik me tot het sociaal domein: hét rechtsgebied waarin de zwakke burger centraal staat die juist ondersteuning nodig heeft. De menselijke maat lijkt te worden vermalen in de trias politica, de staatsinrichting waar de overheid op leunt: de wetgever, het bestuur en de rechter.
Allereerst de wetgever. Wanneer men de wetten in het sociaal domein (Participatiewet, Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en Jeugdwet) overziet, dan valt op dat de wetgever verschillende mensbeelden naast elkaar projecteert.(7) In de parlementaire stukken doemt het beeld op van de burger die afhankelijk is en ondersteuning nodig heeft. Tegelijkertijd heeft de wetgever ook burgers op het oog die staat zijn om zelf regie te nemen over hun leven: overheidsondersteuning komt pas in beeld wanneer het eigen netwerk en eigen mogelijkheden volledig zijn benut. Bovendien verwacht de wetgever ook regie van de burger wanneer wél overheidsondersteuning wordt geboden, met als meest extreme voorbeeld de burger die zelf in staat is om ondersteuning in te kopen met een persoonsgebonden budget. En ten slotte sijpelt het beeld door van wantrouwen: de burger als rationele actor die niet terug zal schrikken om baten te maximaliseren (ondersteuning te ontvangen) en kosten te minimaliseren (zich niet in te spannen om uit de afhankelijke situatie te komen).
Het resultaat is een complex van wetgeving dat alleen concrete rechten bevat waar het inkomensondersteuning betreft (bijstand), maar voor het overige (Wmo 2015, Jeugdwet) vooral procedures voorschrijft. Het college moet onderzoek doen naar welke ondersteuning precies nodig is en de ondersteuning daarop afstemmen.(8) Veel duidelijker is de wetgeving waar het aankomt op de plichten die te maken hebben met die overheidsondersteuning: dan blijkt de wetgeving ineens kraakhelder in wat er van de burger wordt verwacht.(9)
In deze context is er wel enige ruimte voor het bestuur om bij de uitvoering nadere invulling te geven, zéker waar het aankomt op het formuleren van aanspraken anders dan bijstand. Dat blijkt echter in de praktijk minder eenvoudig dan het lijkt. Als voorbeeld kan worden gewezen op de ‘melding’ die in de Wmo 2015 voorafgaat aan de uiteindelijke aanvraag. Het concept is helder: de burger moet de mogelijkheid hebben om zich met élke mogelijke ondersteuningsbehoefte bij het gemeentebestuur te melden. Vervolgens wordt aan de keukentafel nagegaan hoe in die ondersteuning kan worden voorzien, wat het sociale netwerk kan betekenen en welke andere algemene voorzieningen beschikbaar zijn. Als uit dat onderzoek blijkt dat er een resterende taak voor de overheid rest, kan een aanvraag voor een maatwerkvoorziening worden ingediend.
Verder lezen? Dat kan, in ons gratis online magazine 'De menselijke maat'
(1) Verordening tijdelijke onderzoekscommissie Maatwerk uitvoering sociaal domein Gemeente Enschede, vastgesteld op 8 maart 2021
(2) De winst van het sociaal domein. Een slimme investering in bestaanszekerheid, kansengelijkheid en gezondheid, VNG
(3) Rapport Ongekend onrecht, verslag Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Kamerstukken II 2020-2021, 35510, nr. 2.
(4) Nationale ombudsman, Gegijzeld door het systeem, Rapportnummer 2015/160.
(5) Op dit punt greep de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in, in haar uitspraak van 26 oktober 2016, AB 2016/447 m.nt Broring.
(6) Dit programma is door de Hoge Raad én de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onderuit gehaald: HR 3 maart 2015, AB 2015/159, ABRvS 4 maart 2015, AB 2015/160 m.nt Stijnen.
(7) Zie: A. Tollenaar, Empathie in het sociaal domein, Regelmaat 2018, 33 (2), p. 132-142.
(8) Zie art. 2.3.2 e.v. Wmo 2015.
(9) Micha Venderbos, Kees-Willem Bruggeman en Albertjan Tollenaar, ‘Het geuniformeerde afstemmingsregime in de Participatiewet – vijf jaar na invoering’, Gemeentestem 2020/117, p. 582-594.
