Jeugdbescherming ingevuld als maatschappelijke opgave: aflevering één

Door: Guus Schrijvers en Henk Krooi

Ontwikkelingen sinds 2015

Ongeveer 1 procent van de jongeren tot 18 jaar, 32.000 in aantal, kreeg in 2019 jeugdbescherming.(2) In 2015 bedroeg dit aantal 43 duizend.(3) Deze bescherming betreft vooral ondertoezichtstellingen (vaak gepaard met uithuisplaatsingen) en voor een klein deel voogdijmaatregelen. Van 2005 tot 2009 groeide het aantal jongeren met een ondertoezichtstelling. Daarna daalde het enige jaren. Sinds 2016 stijgt dit aantal weer. Van 2005 tot 2016 steeg het aantal jongeren met voogdij van 5000 tot 10.000. Daarna bleef dit jaarlijks aantal stabiel op het niveau van 2016.(4) Per gemeente varieerde in 2019 het aandeel jongeren met jeugdbescherming van 0,3 procent tot 2,4 procent. De nieuwe Jeugdwet van 2015 leidde niet tot een trendbreuk in deze statistieken over jeugdbescherming, stelde het SCP onlangs.(5) Ons voorstel omvat daarom nieuwe elementen dan die de regering aanreikte bij de drie decentralisaties.

De ervaren beleidsvraagstukken met de jeugdbescherming

In 2019 brachten de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en die voor Justitie en Veiligheid een rapport uit met de titel Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd.(6) Zij constateerden dat kinderen, waarvan was vastgesteld dat zij ernstig in hun ontwikkeling werden bedreigd, niet tijdig de juiste hulp kregen. Voor de kinderen en gezinnen met de meest complexe en zware problematiek was de noodzakelijke hulp niet of niet tijdig beschikbaar. Indien er wel hulp beschikbaar was betrof deze de minimale variant. Zo was er zicht op de veiligheid van deze kinderen en er wordt ingegrepen bij acute veiligheidsrisico’s. Feitelijk gebeurde er echter niets in deze variant om de ontwikkelingsbedreiging op te heffen. Daarnaast werden beslissingen van kinderrechters soms niet uitgevoerd, omdat de hulp die in de beschikking is opgenomen niet beschikbaar was. De inspecties stelden vast deze ontwikkelingen zich voordeden en nog steeds voordoen bij nagenoeg alle instellingen in de jeugdbeschermingsketen. Voor ons gaat het erom een voorstel te doen dat de geringe uitkomstkwaliteit aanzienlijk verhoogt.

De inspecties keken vooral naar de uitkomstkwaliteit van de Nederlandse jeugdbescherming. Andere nota’s, geschreven op basis van onderzoek in regio’s, signaleerden dat de keten van jeugdbescherming niet functioneert.(7,8) Enkele aanbevelingen uit die nota’s luiden:

• Het is van belang om meer te investeren in het begin van de keten, namelijk via preventie en vroegsignalering.

• Ondersteuning dient geboden te worden aan onder andere scholen, sportverenigingen en kerken om kennis en vaardigheden om herkenning van en omgaan met kindermishandeling te vergroten.

• Wat betreft samenwerking is de grootste winst te behalen in de samenwerking tussen lokale teams, (gezins-)voogdijverenigingen, Veilig Thuis en de Raad voor de Kinderbescherming.

De studies benoemen ook organisatorische knelpunten: meerdere routes tot hulpverlening leiden tot onduidelijkheid, ongewenste financiële prikkels, gegevensdeling loopt moeizaam, tegengestelde visies tussen partijen en tenslotte het grote aantal betrokken hulpverleners rond één casus. Verder zijn de doorlooptijden erg lang. Soms ligt er meer dan een jaar tussen aanmelding van de probleemsituatie en de inzet van hulp. Op grond van al deze gesignaleerde knelpunten kwam het NJi met tien positief geformuleerde kwaliteitsnormen voor de keten van jeugdbescherming die deze knelpunten kunnen voorkómen.(9) Ons voorstel hieronder is erop gericht om de genoemde knelpunten te verkleinen en meer te voldoen aan de kwaliteitsnormen van het NJi.

Zes pilots op zoek naar een betere keten

Naar aanleiding van al deze ontwikkelingen startten de ministeries van VWS en van V en J in 2019 met zes pilots.(10) In Zeeland, Rotterdam, Amsterdam- Amstelland, Utrecht, West-Brabant West en de regio FoodValley werkten gemeenten, wijkteams, Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en Gecertificeerde Instellingen samen aan nieuwe manieren om de jeugdbeschermingsketen in te richten. Begin december 2020 bracht Athena, een instituut van de Vrije Universiteit, een evaluatie uit van de zes pilots.(11) In alle regio's kwamen dezelfde ambities naar voren, zoals: De professional stelt het gezin centraal en de samenwerkende organisaties streven naar eenvoud. De pilotdeelnemers waren enthousiast: Geen van de samenwerkende partijen in de zes regio’s wilde terug naar de oude situatie van gescheiden instellingen. De onderzoekers inventariseerden fricties die op lokaal niveau niet zijn op te lossen, zoals kindgerichte versus gezinsgerichte aanpak en de problematiek van verschillende geldstromen. Zij pleitten voor verdergaande ontschotting. Helaas werden de pilots in de kiem gesmoord: na een jaar stopten de ministeries eind 2020 met de projecten.

Drie landen met een ander jeugdbeschermingsmodel

Vink, Rijbroek en Hooijsma publiceerden in november 2020 een studie waarin zij de jeugdbescherming in Nederland met die in Duitsland, Denemarken en Zweden vergeleken.(12) Zij gebruiken hierbij het model van Gilbert uit 2012 (13) en herschreven door Connolly en Katz (14) in 2019. Deze twee auteurs kijken op twee assen naar de jeugdbeschermingsstelsels, namelijk de as van individueel kind versus gezinsaanpak en de as van informeel versus formeel. Hierbij staat het woord informeel voor jeugdhulpverlening met een dubbel mandaat, die zowel jeugdhulp als -bescherming biedt. ‘Formeel’ staat in dit model voor juridisch ingrijpen, bijvoorbeeld een ondertoezichtstelling van een kind.

Hun conceptueel model onderscheidt vier typen jeugdbeschermingsstelsels. Het Nederlandse stelsel kenmerkt zich als een kindgericht-formeel stelsel. Het CBS definieert het begrip ‘jeugdbescherming’ bijvoorbeeld als de activiteiten aangeboden door Gecertificeerde Instellingen voor voogdgij en gezinsvoogdij, Veilig Thuis en Raad voor de Kinderbescherming. Signalering van problematiek en hulpverlening aan de jeugd door sociale teams, schoolmaatschappelijk werk en onderwijs vallen niet onder de CBS-definitie van jeugdbescherming. Het Nederlandse stelsel is meer gericht op risicobeheersing dan op hulp bieden bij onveiligheid. In de Jeugdwet staat zelfs expliciet dat gecertificeerde instellingen geen jeugdhulp bieden. (Art 3.2 JW).

De drie landen die Vink en collega’s kiezen hanteren een bredere definitie van jeugdbescherming en noemen het een maatschappelijke opgave van ouders, kinderen en familie en van tal van jeugdprofessionals. Het formele handelen komt alleen aan de orde bij uithuisplaatsingen en gebeurt op voordracht van de jeugdhulp, waar ook de meldingen binnen komen over vermoede kindermishandeling. In deze landen kan de lokale overheid, die verantwoordelijk is voor veilig en gezond opgroeien van jeugdigen, zich tot de rechter wenden als de situatie daar aanleiding toe geeft. Voor het antwoord op de vraag hoe dit precies vormt krijgt in Duitsland, Denemarken en Zweden verwijzen wij naar het genoemde rapport. Voor ons voorstel dat de regering zou kunnen overnemen kiezen wij niet voor het invoeren van een van de modellen uit deze drie landen. Wel kiezen wij voor jeugdbescherming als maatschappelijke opgave en voor volledige integratie van jeugdhulp en de activiteiten van de instellingen die onder de genoemde CBS-definitie vallen. Samengevat luidt onze strategie: Op weg van een geïnstitutionaliseerde jeugdbescherming naar focus op hulp aan ouders en kinderen als veilig opgroeien in het geding is. In het volgende deel van onze serie, die volgende week woensdag op deze plek wordt gepubliceerd, werken we de strategie uit in een voorstel.