Het is alweer vier jaar geleden dat Nederland, net als diverse andere Europese landen, te maken kreeg met een forse instroom van vluchtelingen. Velen kregen een verblijfsvergunning waarna, ook omdat de instroom na het najaar van 2015 weer even spectaculair daalde als die daarvoor was gestegen, de aandacht verschoof naar de integratie. Het beleid veranderde van karakter. Zaken die voor de komst van zovele nieuwkomers als taboe waren verklaard, veranderden onder druk van de noodzaak om hen de taal te leren en aan het werk te krijgen. De door de WRR, SCP en WODC opgestelde Policy brief ‘Geen tijd verliezen’ heeft als een belangrijke aanjager voor het beleid gewerkt. Startpunt was de constatering dat de integratie van eerdere vluchtelingengroepen allerminst een succesverhaal was geworden, met de nieuwe statushouders zou het beter moeten.
Auteur: Jaco Dagevos
De Policy brief pleitte voor gericht en intensief beleid. Het moest afgelopen zijn met de terughoudendheid om in de opvang Nederlands te kunnen leren en vrijwilligerswerk te doen. Iets wat lang niet bespreekbaar was vanwege de vermeende aanzuigende werking op nieuwe vluchtelingen. Na de opvang zouden statushouders goede mogelijkheden moeten krijgen om Nederlands te leren en actief naar werk begeleid te worden, liefst in combinatie. Verschillende adviezen werden in de praktijk daadwerkelijk overgenomen. Binnen de opvang namen de mogelijkheden voor participatie toe en vele gemeenten pakten de handschoen op en startten initiatieven gericht op het leren van de taal en de toeleiding naar werk. Specifiek beleid was niet langer taboe, wat een duidelijke breuk met de periode daarvoor betekende toen voor de integratie van migrantengroepen algemeen beleid soelaas moest bieden.
Nieuwe lessen
We zijn inmiddels een paar jaar verder en het nadenken over de vormgeving van het beleid heeft niet stil gestaan. Gemeenten hebben in de afgelopen jaren ervaringen opgedaan in hun beleid voor statushouders, evaluatieonderzoek in binnen- en buitenland heeft het inzicht in werkzame elementen vergroot en via empirisch onderzoek weten we inmiddels meer over de kenmerken van statushouders en hoe hun integratie verloopt. Interessant is dat vanuit die verschillende bronnen een aantal gemeenschappelijke lijnen is te trekken. Zo is duidelijk geworden dat statushouders onderling sterk van elkaar verschillen wat betreft opleiding, mentale gezondheid, opvattingen, sociale contacten en participatie en de wensen daaromtrent. Dachten we bij de eerste stroom van vluchtelingen dat het overwegend om hoger opgeleiden ging, gemeenten kwamen er al snel achter dat hun achtergrond zeer gemêleerd was. Onderzoek liet zien dat veel statushouders laag zijn opgeleid of helemaal niet naar school zijn geweest. Een slechte mentale gezondheid bracht met zich mee dat sommigen nog niet toe waren aan het leren van de taal en arbeidstoeleiding was vaak nog helemaal niet aan de orde. Die diversiteit binnen de groep betekende dat een ‘one-size-fits-all’ aanpak niet mogelijk bleek. De capaciteiten, aspiraties en het moment dat bepaalde participatieactiviteiten opportuun zijn, verschillen sterk tussen statushouders.
In het beleid is er steeds meer steun voor de noodzaak van een gedifferentieerde aanpak: steeds moet worden bezien welke ondersteuning iemand op welk moment nodig heeft. Werk is belangrijk, maar is niet voor iedereen een realistisch doel. Dergelijk beleid stelt hoge eisen aan de uitvoering. Een gedifferentieerde aanpak vraagt om kundige professionals die voldoende handelingsvrijheid hebben om trajecten aan te bieden die passen bij de behoeften en mogelijkheden van een statushouder. Daarbij gaan er steeds meer stemmen op om statushouders nauw te betrekken bij de vormgeving van hun eigen traject. Een belangrijk onderdeel van het nieuwe inburgeringsbeleid is het in samenspraak met de statushouder opstellen van een individueel projectplan. Meer aandacht voor vraaggericht beleid is er mede op gericht om de zogeheten agency paradox weg te nemen: het Nederlandse beleid zou het initiatief en de vindingrijkheid bij vluchtelingen smoren, eigenschappen die tijdens de vlucht vaak behulpzaam waren om naar Nederland te komen.
Naast de differentiatie van de groep hebben we de afgelopen jaren ook geleerd hoe complex de problematiek van statushouders kan zijn. Het ontbreken van een sociaal netwerk, het niet spreken van de taal, spanningen in het huishouden, schulden als gevolg van de vlucht en gezinshereniging en psychische problemen spelen vaak in combinatie een rol in het leven van de statushouder. Om tot participatie te komen, zullen vaak belemmeringen in verschillende leefgebieden weggenomen dienen te worden. Integraal beleid is een wat afgekloven term, maar hier toch wel op zijn plaats.
Verder hebben de afgelopen jaren aangetoond dat beleid uithoudingsvermogen nodig heeft. We zien weliswaar geleidelijk aan een toename van het aandeel werkenden, maar het gaat langzaam en het zijn bijna zonder uitzondering kleine en tijdelijke banen. De arbeidsmarktpositie is kwetsbaar en nog maar weinig statushouders hebben werk als belangrijkste inkomensbron.
Zo komen we, met vallen en opstaan, tot een betere vormgeving van beleid gericht op de integratie en participatie van statushouders. Naast vroegtijdig en intensief beleid is de les van de laatste jaren dat beleid recht doet aan de gemêleerde samenstelling van de groep, de aspiraties en veerkracht van statushouders ten volle benut en aandacht heeft voor de soms complexe problematiek.
