'Netwerkvorming is professioneel aanmodderen'

(1)

Mede-auteurs: Jitse Schuurmans, Iris Wallenburg, Wilma van der Scheer en Roland Bal

Netwerkvorming

Netwerken tussen lokale organisaties worden toenemend als belangrijk verondersteld in de omgang met urgente publieke problemen, zoals het tekort aan zorgpersoneel en complexer wordende zorg- en ondersteuningsbehoeften van burgers. Netwerken zijn te omschrijven als min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen meerdere actoren om tot ‘collectieve actie’ te komen. Hoewel netwerken harmonieus klinken en een zekere inclusiviteit lijken te waarborgen, laat de samenwerkingsliteratuur zien dat netwerken betwist of op zijn minst weerbarstig zijn. Conflicterende overtuigingen over het probleem of de oplossing, institutionele barrières, maar ook vraagstukken van legitimiteit kunnen collectieve actie bemoeilijken (2). Machtsverschillen kunnen bepalend zijn voor wie wel en wie niet mee doet, wat de grenzen van het netwerk zijn en hoe problemen worden geframed (3).

De praktijk van netwerkvorming

Ondanks de aandacht voor netwerkvorming in de literatuur is er beperkt inzicht in hoe netwerkvorming zicht ontvouwt in de praktijk. In dit artikel omschrijven we drie praktijken van netwerkvorming die het ‘professioneel aanmodderen’ laten zien. We putten uit jarenlang (en lopend) onderzoek (4) in de ouderenzorg en de gehandicaptensector waar we regionale experimenten volgen, zoals samenwerking tussen zorgorganisaties om acute zorg buiten kantooruren te organiseren (5).

1. Het construeren van een regionaal netwerk

Een eerste praktijk omvat het construeren van een regionaal netwerk. De grenzen van ‘het netwerk’ zijn niet vanzelfsprekend, en ‘de regio’ is niet een eenduidige plaats van zorg. Netwerken in de zorg kennen verschillende ordeningen en banden tussen lokale organisaties en gaan voorbij administratieve, provinciale of soms zelfs nationale grenzen. Bestuurders en professionals worstelen hiermee omdat de verschillende percepties van grenzen beïnvloedt wie met wie samenwerkt (en met wie niet). Gevoed door onzekerheden over de gevolgen van het tekort aan personeel worden netwerk-platformen zoals ‘bestuurlijke tafels’ opgetuigd om urgentie te creëren en regionale verantwoordelijkheden vorm te geven. Dit verloopt vaak stroef vanwege de vele overleggen en (gevoelde) concurrentie tussen netwerk-platformen die parallel naast elkaar bestaan. Anderzijds is regulering sterk gericht op individuele organisaties en minder op regionale netwerken. Bijdragen aan netwerkvorming met verregaande afspraken over (schaarse) capaciteit kan ten koste gaan van de kwaliteit binnen de eigen organisatie en bestuurlijke positie, hetgeen leidt tot terughoudendheid bij individuele organisaties.

2. Het mobiliseren van verschillende organisatielagen

Een tweede praktijk omvat het mobiliseren van verschillende organisatielagen om commitment te organiseren voor nieuwe regionale manieren van werken. Een voorbeeld is het koppelen van bereikbaarheidsdiensten buiten kantooruren. Dergelijke initiatieven worden veelal afgestemd op bestuurlijk niveau, maar dit heeft gevolgen voor bestaande professionele werkwijzen zoals het triageren van zorgproblemen. Netwerkvorming gaat dan ook niet alleen om het bij elkaar brengen van bestuurders of managers omdat zij formeel verantwoordelijk zijn, maar vereist ook de betrokkenheid van zorgmedewerkers om tot gedragen regionale samenwerking te komen—iets waar het in de praktijk nog vaak aan ontbreekt. Tegelijkertijd zien we dat in meerdere regio’s bestuurders sterk gericht zijn op de voorkeuren van (schaarse) artsen. Bestuurders zijn namelijk afhankelijk van de bereidheid van professionals om bij te dragen aan netwerkvorming. De scheve verdeling van schaarste tussen organisaties en gevoelde urgentie om bij te dragen aan gezamenlijke oplossingen maakt netwerkvorming kwetsbaar.

3. Het interveniëren van autoriteiten ‘van buitenaf’

Netwerkvorming vraagt niet alleen om de betrokkenheid van lokale organisaties, maar ook om inzet en interventies van autoriteiten ‘van buitenaf’. Autoriteiten zoals het Ministerie van VWS, zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten hebben een belang bij netwerkvorming, omdat het hen helpt om invulling te geven aan hun formele verantwoordelijkheden. Zij bemoeien zich toenemend met netwerkvorming in de zorg, waarbij ze macht en invloed proberen uit te oefenen om de lokale traagheid van netwerken te overwinnen. Tegelijkertijd ontbreekt het deze actoren vaak aan het beleidsinstrumentarium om daadwerkelijk op netwerken te kunnen sturen. In de praktijk zien we dat zij proberen te sturen door het inzetten van ‘vage beleidsfiguren’. Dat zijn aangestelde regioadviseurs en regiomanagers zonder helder mandaat die zoeken naar creatieve manieren om netwerkvorming te bestedingen. Dit varieert van institutionele ondersteuning en het agenderen van lokale problemen op beleidstafels tot het bijsturen in regionale experimenten. Waar deze vage beleidsfiguren kunnen helpen om netwerken te mobiliseren en kennis en ervaringen te delen is hier sprake van een zekere vrijblijvendheid.

‘Het netwerk’ is een gelaagd begrip

Ons onderzoek laat zien dat netwerken dynamische entiteiten zijn. Plagerig gezegd bestaat ‘het netwerk’ niet; het zijn verknoopte en gelaagde praktijken die elkaar kunnen versterken, maar ook tegenwerken. Het vormen van een regionaal netwerk gaat over het werk van bestuurders en professionals binnen de eigen organisatie en met andere organisaties, maar verhoudt zich ook tot beleidskaders en een competitieve systeemlogica. Bovendien staat betrokkenheid in een netwerk veelal niet op zichzelf. Lokale organisaties en professionals begeven zich toenemend in een cluster aan samenwerkingsverbanden die soms conflicteren. Tijdelijke bemoeienis van buitenaf kan nodig zijn om het netwerk werkbaar te maken. ‘De regio’ als beleidslaag is echter nog volop in ontwikkeling (6). Netwerkvorming gaat niet alleen om het vormen van een netwerk entiteit, maar ook om het construeren van de regio als beleidslaag. Netwerkvorming is dan ook niet klaar als je de ‘juiste’ actoren bij elkaar brengt of een gedeeld doel definieert. Aandacht in politiek, beleid en praktijk voor de gelaagdheid van netwerkvorming is nodig om passende antwoorden te vinden voor lokale behoeften, en (dus) het wensdenken voor bij te gaan.

1. https://sociaalweb.nl/beleid/kamerbrief-bij-mid-term-review-integraal-zorgakkoord/

2. Peeters, R., Westra, D., van Raak, A. J. A., & Ruwaard, D. (2023). Getting our hopes up: How actors perceive network effectiveness and why it matters. Social Science & Medicine, 325, 115911. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.socscimed.2023.115911

3. Waring, J., & Crompton, A. (2020). The struggles for (and of) network management: an ethnographic study of non-dominant policy actors in the English healthcare system. Public Management Review, 22(2), 297-315. https://doi.org/10.1080/14719037.2019.1588360

4. https://www.eur.nl/en/eshpm/research/research-groups/health-care-governance/projects/transitions-care/mgz

5. Schuurmans, J. J., van Pijkeren, N., Bal, R., & Wallenburg, I. (2021). Regionalization in elderly care: what makes up a healthcare region? Journal of Health Organization and Management, 35(2), 229-243. https://doi.org/10.1108/JHOM-08-2020-0333

6. van der Woerd, O., Schuurmans, J., Wallenburg, I., van der Scheer, W., & Bal, R. (2024). Heading for health policy reform: transforming regions of care from geographical place into governance object. Policy & Politics, 1-22. https://doi.org/10.1332/03055736Y2024D000000030