Een beschouwing op ECLI:NL:RBDHA:2017:5453. Alweer ruim een jaar geleden deed de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) uitspraak inzake de huishoudelijke ondersteuning(1). In deze uitspraak bepaalde de CRvB onder andere dat gemeenten vrij zijn in het vaststellen van nieuwe tijdsnormen waarmee zij tot de omvang van ondersteuning bij het huishouden komen. Deze normen moeten echter voortvloeien uit een objectief en onafhankelijk onderzoek. Terecht stellen enkele auteurs hierbij de vraag: ‘wanneer is nu sprake van een zogenoemd objectief onderzoek?’(2)
Diverse gemeenten vroegen zich af hoe deze uitspraak zich verhoudt tot het indiceren van begeleiding. Moet ook het beleid waarmee het aantal begeleidingsuren wordt vastgesteld objectief en deugdelijk onderbouwd zijn? Ja! Antwoord de rechtbank Den Haag in de uitspraak van 19 mei 2017.(3) In de navolgende beschouwing zal ik deze uitspraak kort weergeven en vervolgens mijn visie op de gevolgen van deze uitspraak geven.
Casus
In de casus betrof het een cliënt (hierna: belanghebbende) met forse beperkingen in zijn functioneren, ten gevolge van schizofrenie. Om tot een indicatie te komen heeft de gemeente de zelfredzaamheidsmatrix gebruikt. Dat leidde tot het inzicht dat bezwaarde op 7 domeinen vermindert zelfredzaam is. Aan ieder domein is een normtijd gekoppeld. Deze zijn opgeteld en hieruit komt het totaal van 3,5 uur individuele begeleiding en 1 dagdeel dagbesteding per week.
Bezwaarde stelt zich bij de rechtbank op het standpunt meer uren individuele begeleiding nodig te hebben. De toegekende 3,5 uur is ontoereikend en onnavolgbaar omdat een wijkverpleegkundige in januari 2015 nog 10 tot 12 uur per week adviseerde, aldus bezwaarde.
De rechtbank is van oordeel dat gemeenten vrij zijn in het opstellen van regels ter uitvoering van de Wmo. Dus ook in het opstellen van tijdsnormen. De normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen op objectieve criteria te steunen. Aan de onderhavige tijdsnormen ligt echter geen objectieve en deugdelijke onderbouwing ten grondslag. Dat de tijdsnormen in dit geval zijn aan te merken als interne regels maakt daarin geen verschil. Ook interne regels, zijnde normtijden, dienen objectief te zijn. Voorts geeft de Rechtbank nog aan dat de gemeente onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht omdat:
Er geen medisch onderzoek is gedaan. Wanneer in een zaak een groot verschil van inzicht bestaat tussen partijen, over de omvang van de noodzakelijke ondersteuning, kan en mag het college zijn indicatie niet uitsluitend baseren op een onderzoek van een consulent. De medische informatie moet in dat geval in het dossier worden opgenomen en worden beoordeeld door een arts of specialist.
De zorgbehoefte onvoldoende in het onderzoek is betrokken. De bezwaarde had in het verleden een indicatie voor persoonlijke verzorging, welke hij inzette ten behoeve van individuele begeleiding. In de huidige indicatie is daar onvoldoende rekening mee gehouden.
Visie
De aangehaalde uitspraak bevat geen opzichzelfstaande conclusie. Zo deed de Rechtbank Limburg eerder dit jaar al een soortgelijke uitspraak(4), en werd de eis van objectiviteit reeds ten aanzien van de de tijdsnormen bij huishoudelijke hulp gesteld(5). De eerste vraag die hier beantwoord moet worden is of de rechtbank een dergelijke vergaande toetsing mag uitvoeren. Immers de trias politica brengt mee dat de rechter er voor moet waken dat hij op de stoel van de bestuurder gaat zitten. Daarom mag de rechter slechts een marginale toets uitvoeren. De rechter toetst in beginsel slechts of het besluit (lees: het beleid) in ‘redelijkheid’ is genomen. In de onderhavige zaak gaat de rechtbank echter veel verder dan een marginale toets. Eigenlijk geeft de rechtbank hier aan: Beleidsregels zijn besluiten en moeten daarom voldoen aan het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb). Het gevolg daarvan is dat een beleidswijziging, die niet wordt onderbouwd met gegevens over het onderzoek waarop die beleidswijziging is gebaseerd, daar dus niet aan voldoet. Ook in de literatuur vinden we auteurs die voor deze wijze van toetsen pleiten. Zo geeft Zundert aan; In die gevallen waarin wetgever en bestuur geen duidelijkheid verschaffen over de afwegingen die aan de beslissing (lees: beleid) ten grondslag liggen, moet de rechter niet met een marginale toets het bestuur in bescherming nemen.(6) Mijns inziens kunnen we stellen dat de toetsing van de rechter geen strijd met de trias politica oplevert. De rechter toetst aan de eisen van 3:2 en 3:4 Awb.
De hamvraag luidt nu natuurlijk, ‘wanneer is er sprake van voldoende objectief beleid?’. De Raad benoemd hierover: ‘Deze regels moeten niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek te berusten.’(7) Uit de uitspaak van de CRvB van 18 mei 2016 volgt voorts dat het beleid op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek dient te berusten.
Naar algemene onderzoekeisen dienen de voor een onderzoek gebruikte resultaten, volledig (geen resultaten weglaten) en vrij van interpretatie te zijn.(8) De redenatie; ‘omdat er een bewindvoerder is, kan 1 uur in mindering worden gebracht’ (geen administratie) volstaat dan ook niet. Er zal onderzocht moeten worden hoeveel tijd er gemiddeld wordt besteed aan de administratie bij verschillende cliënten. Dit gemiddelde dient gebaseerd te worden op een representatief aantal onderzoekseenheden. Het valt dan ook te betwisten of een gemiddelde, gebaseerd op een onderzoek gedaan onder burgers binnen uitsluitend 1 regio is te gebruiken voor heel Nederland en andersom. De objectiviteit brengt een zekere toetsbaarheid en feitelijkheid met zich mee. Dat wil zeggen dat indien hetzelfde onderzoek nogmaals zou worden uitgevoerd, dezelfde resultaten worden behaald.
Een dergelijk onderzoek waarop de tijdsnormen worden gebaseerd is niet alleen kostbaar en tijdrovend, maar voldoet ook lang niet altijd aan de maatstaven(9). Bovendien kun je je afvragen of en in hoeverre het noodzakelijk is een dergelijk onderzoek uit te voeren.
Mijns inziens kan hetzelfde resultaat (objectiviteit) ook op een andere manier worden behaald, waarbij ook nog eens meer maatwerk wordt geboden. Hoe pakken we dit aan? Op basis van het individu motiveer je per cliënt wat nodig is en waarom de toegekende omvang toereikend is. In feite geeft de rechtbank hiertoe al een voorzetje door aan te geven dat de zorgbehoefte van de cliënt in het onderzoek betrokken moet worden. Hier zou bijvoorbeeld de visie van de cliënt en begeleider op de noodzakelijke zorg kunnen worden geïnventariseerd. Wanneer zij hebben aangegeven welke taken en met welk tijdsbestek zij noodzakelijk achten kan het college dit als uitgangspunt nemen en ten aanzien van de aangedragen taken verschillende oplossingen aandragen. Deze oplossingen kunnen zowel binnen als buiten de Wmo gevonden worden. Wanneer het college van mening is dat voor een bepaalde taak of doel teveel tijd wordt gevraagd kan eventueel de deskundigheid van een arts worden ingeschakeld. In dit hele onderzoek draait het eigenlijk om de aannemelijkheid en onderbouwing in de rapportage. Dit vraagt uiteraard het nodige van de consulenten, maar voorkomt onnodig dure onderzoeken naar normtijden die uiteindelijk onvoldoende objectief worden bevonden.
Daarnaast past het college binnen de Wmo maatwerk toe. Normtijden zijn gebaseerd op gemiddelden en lenen zich derhalve per definitie minder goed voor maatwerk. Maatwerk vraagt immers om een afweging afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval. Mijns inziens is bovendien de omvang van begeleiding dermate afhankelijk van de omstandigheden van een individu dat zij zich moeilijk in hokjes en kaders laat plaatsen. Dat vraagt altijd, ook bij normtijden, om een individuele onderbouwing.
Conclusie
Met het voornoemde wil ik niet zeggen dat het nutteloos is een objectief en onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren en dit als basis te nemen voor het opstellen van nieuwe normtijden, wel tracht ik aan te geven hoe moeilijk een dergelijk onderzoek is. Vooral wanneer we het hebben over complexere indicaties waarbij vele factoren van invloed zijn op de bepaling van de omvang. In die situaties moet je ook bij normtijden meer maatwerk leveren en dus extra motiveren. In dat geval kan het eenvoudiger zijn het onderzoek naar de individuele situatie van de cliënt zorgvuldiger(10) uit te voeren en tot een goed gemotiveerd besluit te komen.
______________________
[1] ECLI:NL:CRVB:2016:1402
[2] Zie bijvoorbeeld, Stimulansz, https://www.stimulansz.nl/nieuwspagina/wmo/voorziening-begeleiding-voortgezet-via-voorlopige-voorziening
[3] ECLI:NL:RBDHA:2017:5453
[4] ECLI:NL:RBLIM:2017:1696
[5] ECLI:NL:CRVB:2016:1402
[6] Vgl Co van Zundert, ‘ Voorzitter, is dit beleid of is er over nagedacht?’, Gemeentestem 2015/119.
[7] ECLI:NL:CRVB:2016:1402
[8] Verhoeven ‘Wat is onderzoek?’ 2007, p. 53.
[9] Zie bijv. ECLI:NL:RBMNE:2017:1774, waarin de rechtbank het onderzoek naar de verlaagde normtijden onvoldoende vond.
[10] En let dan vooral op wat als zorgvuldig is aan te merken. Uit de aangehaalde uitspraak van de Rechtbank Den Haag blijkt bijvoorbeeld dat in ieder geval de zorgbehoefte van de cliënt moet worden onderzocht en bij discussie over de omvang van een indicatie het juiste deskundigheidsniveau moet worden betrokken. Daarmee lijkt een voorzetje te worden gegeven naar de uitspraak van de CRvB gedaan in het kader van de Jeugdwet, ECLI:NL:CRVB:2017:1477.
http://www.sociaalweb.nl/partners/sciopeng
