Het Toeslagendossier en de afhandeling mijnbouwschade in Groningen worden vaak genoemd als oorzaken van een dieptepunt in het vertrouwen van de overheid. Over oplossingen lees je zelden iets. Toch zijn er aanwijzingen vanuit praktijk en theorie dat het alleszins oplosbaar is.
Voor de zomer schreven wij een essay waarin we lieten zien dat afhandeling van de zwaarst gedupeerden in het Toeslagendrama volledig was vastgelopen, hoe dat te verklaren is en welke opties voor verbetering denkbaar zijn. (1). Het kabinet gaf niet thuis: premier Mark Rutte verkondigde dat het ‘ongelofelijk complex is’, maar dat een andere opzet voor afhandeling ‘alleen maar tot nóg meer vertraging leidt.’
Gelukkig kwam men na de val van het kabinet tot inkeer. Het ministerie van Financiën begon een parallel traject met Stichting Gelijkwaardig Herstel (SGH), die samen met gedupeerden en experts een alternatieve route ontwikkelde zodat de zwaarst getroffen gezinnen snel geholpen zouden worden. Honderden vrijwilligers hebben zich aangemeld om te helpen. Dit proces is in volle gang, SGH verwacht de komende maanden 300-400 gezinnen te helpen, evenveel als de overheid via de Commissie Werkelijke Schade (CWS) in twee jaar heeft gedaan. Hoe komt het dat de besluitvorming in het proces van SGH zoveel beter lijkt te werken dan dat van CWS, en welke lessen zien we voor de afhandeling van de mijnbouwschade in Groningen?
Wij stellen in dit artikel dat de afhandeling van door de overheid veroorzaakte schade een doordacht én innovatief proces van besluitvorming vergt, waarin de situatie van de gedupeerden het vertrekpunt dient te zijn. Een dergelijk besluitvormingsproces bestaat uit de volgende onderdelen:
Kies voor herstel als leidende waarde en zie af van juridiseren van rechtmatigheid
Ontwerp een proces waarin de gedupeerde daadwerkelijk invloed heeft,
De overheid delegeert daartoe beslisruimte en beslismacht naar een externe instantie die afkomstig is uit het maatschappelijk middenveld.
Tot slot bekijken we wat dit betekent voor ‘Groningen’, en welke kansen voor verbetering van de afhandeling we zien. Bij de analyse van de cases maken we gebruik van een model voor besluitvorming dat Martin Hetebrij heeft ontwikkeld. (2.)
Het is normaal dat een burger die schade heeft geleden door een fout van de overheid een claim indient. Die leidt vervolgens tot een besluitvormingsproces dat, als de claim wordt geaccepteerd, uitloopt op een passende schadevergoeding. Zo’n besluitvormingsproces wordt geleid door de waarde van rechtmatigheid. Als de overheid schade heeft veroorzaakt moet die eerlijk worden vergoed. Maar dan wel onder voorwaarde dat de overheid die schade echt teweegbracht. Deze focus op compenseren, normaal en functioneel als het om één of enkele gevallen gaat, schiet tekort bij schades zoals Toeslagen en in Groningen, zowel door de grote aantallen als door de aard en omvang van de schade.
Bij Toeslagen en Groningen is de schade die de overheid teweeg heeft gebracht zo diep en ingrijpend dat compenseren vaak niet meer mogelijk is. Burgers zijn door instituties die hen behoorden te beschermen in de steek gelaten. Hun vermogen is aangetast om zelf in vrijheid, via zelfsturing, invulling te geven aan hun eigen leven op een breedte van gebieden: financieel, psychologisch, sociaal, gezondheid. Als iemand jarenlang het recht en daarmee de mogelijkheid tot zelfsturing is ontnomen, zal ook diens vermogen daartoe verzwakken. Om een nieuw leven te beginnen, is het zaak om gedupeerden te steunen bij het herstellen van die zelfsturing. Dat kan alleen via een door de gedupeerden zelfgekozen weg (3). Geen bedrag kan het leed ongedaan maken. Steggelen daarover werkt averechts en lost niets op
Waarom is een gejuridiseerde aanpak bij Toeslagen en Groningen ook vanuit praktisch oogpunt onwerkbaar? Laten we het traject via de Commissie Werkelijke Schade nader bezien. Het richt zich op vaststellen van schade die is veroorzaakt door verwijtbaar handelen van de Belastingdienst inzake Toeslagen. Gedupeerde ouders kunnen een claim indienen voor aanvullende schade, denk daarbij aan verlies van woning, uithuisplaatsing van kinderen, opgroeien in armoede, PTSS, etc. De claim staat los van het bedrag dat werd uitgekeerd vanwege onterecht inhouden of terugvorderen van toeslagen, zoals vastgesteld in de zogeheten Integrale Beoordeling (IB). Ongeveer 20% van de ouders die de Integrale Beoordeling hebben doorlopen melden zich bij de CWS met een beroep op aanvullende schade. Vervolgens bepalen juristen van CWS of de schade aannemelijk is en welk bedrag daarbij hoort. Gedupeerden kunnen een zienswijze presenteren en moeten vragen van CWS beantwoorden, maar hebben geen invloed op het proces. Er wordt gesteggeld over de aannemelijkheid van de schade waardoor de acceptatie van de uitkomst laag is: meer dan 50% van de mensen gaan in bezwaar en beroep. De ongeveer dertig juristen van CWS behandelen zo’n 200 gevallen per jaar. Er zijn ca. 1400 gezinnen in de wacht en er komen er nog zeker 1600 bij, dus het zou zeker 15 jaar duren om alles via CWS af te handelen. (4).
Het traject via SGH beoogt het herstel van de getroffen gezinnen te ondersteunen. Wat zij hebben meegemaakt is het uitgangspunt. Zij vertellen hun verhaal aan een luisterend-schrijver, te beginnen bij hoe hun leven er uit zag voor de ellende, wat er daarna is gebeurd en hoe ze de toekomst zien. SGH heeft samen met ouders en experts standaardbedragen voorgesteld waarmee traumatische gebeurtenissen van gedupeerde worden vertaald naar compensatiebedragen die de gangbare rechtspraktijk volgen. Dit ‘herstelmodel’ is door het ministerie geaccepteerd. Daarnaast wordt met gemeenten die willen meewerken gekeken naar hulp die lokaal geboden kan worden. Ouders besluiten of zij het aanbod accepteren, door willen naar CWS om alle schade in detail te laten berekenen, of verdergaande mediation wensen. Het hele traject duurt enkele weken.
In het CWS-traject heeft de overheid de macht, het CWS heeft de regie en is de beslisser. Dat is niet het geval in het SGH-traject. De overheid heeft daarin beslisruimte en beslismacht gedelegeerd naar een maatschappelijke partij. Natuurlijk is dat gebeurd onder bepaalde voorwaarden en binnengrenzen, maar zolang afspraken met ouders binnen de grenzen van die beslisruimte vallen accepteert de overheid de uitkomst.
Het besluitvormingsproces in het SGH-traject houdt een fundamentele verandering in. Waar men traditioneel start vanuit de waarde van rechtmatigheid - compenseren van schade - is men overgegaan op een andere waarde: herstellen van het onrecht van jarenlang afgenomen autonomie. Om dat mogelijk te maken kwam het eigen verhaal van de ouders centraal te staan, kregen zij de regie, kreeg SGH als maatschappelijke organisatie de nodige beslisruimte en beslismacht gedelegeerd..
Doordat de nieuwe SHG-procedure tot stand kwam vanuit een maatschappelijke partij die de stem van de gedupeerde ouders vertolkt is de acceptatie van de besluiten die daar uit voortkomen groot.
Wij concluderen dat afhandelingsprocedures van grootschalige schades, zoals die van Toeslagen en Groningen niet eenzijdig vanuit de overheid ontwikkeld moeten worden, maar altijd in overleg met en inspraak van belanghebbende partijen buiten de overheid. Gedupeerden moeten niet alleen invloed kunnen hebben in, maar ook op de afhandelingsprocedure om herstel mogelijk te maken.
Hoewel de voorgeschiedenis anders is - in Groningen verschuilt de overheid zich nog steeds achter de NAM als de aansprakelijke partij – gebeurt daar hetzelfde: veel schadegevallen en veel variatie daarin (van klein tot heel groot) en een ineffectieve afhandeling, waardoor het vertrouwen in de overheid is verdampt. Ook zij zijn door instituties die hen horen te beschermen in de steek gelaten. Zijn de leerpunten van Toeslagen ook relevant zijn voor ‘Groningen’?
4.1 Kies voor herstel als leidende waarde en beperk de juridisering
Sinds 2014 probeert men om schade die door aardgaswinning is veroorzaakt te compenseren. Oorspronkelijk legde de NAM als enige aansprakelijke de bewijslast bij de gedupeerden. Sinds de bewijslast voor mijnbouwschade in Groningen in 2017 bij wet is omgekeerd, zijn deskundigen vooral druk met aantonen dat schade aan eigendom van gedupeerden géén mijnbouwschade is.
In het voorjaar van 2018 neemt de overheid de schadeafhandeling over van NAM, maar de aansprakelijkheid blijft bij de NAM. Daardoor werd de juridische knoop nog ingewikkelder. Wij zien drie mogelijkheden hieruit te komen.
De overheid
accepteert (naast NAM) ook aansprakelijkheid en handelt het af volgens bestaande wetgeving (boek 6 van het Burgerlijk Wetboek)
zorgt voor aanvullende wetgeving, gericht op de overheid, die een ruimere schadevergoeding door de overheid mogelijk maakt
koopt de aansprakelijkheid van NAM af en neemt die volledig over.
Vervolgens kan een proces worden georganiseerd dat gericht is op herstel voor gedupeerden. Weliswaar neemt een keuze voor mogelijkheid 1 het risico van (verdere) juridisering niet helemaal weg, maar bij alle opties is de aansprakelijkheidspositie van de overheid helder.
4.2 Ontwerp een (nieuw) proces, waar gedupeerde invloed op heeft
In Groningen wordt vaak met de mond beleden dat de gedupeerde centraal staat, maar is er tot op heden nooit invulling aan gegeven. Het contact tussen overheid en gedupeerde is een waar doolhof. Voor materiële schade, waardedaling en immateriële schade is er het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), voor versterking moeten mensen naar de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), voor verduurzaming is het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) en voor investeren in de toekomst (o.a. leefomgeving, onderwijs, economie) is het Nationaal Programma Groningen (NPG).
Na de parlementaire enquête Gaswinning presenteert de overheid een nieuw uitvoeringsplan ‘Nij Begun’ Wederom worden adviezen uit de maatschappelijke omgeving (zie punt 3 hieronder) genegeerd, en de rechtspositie van gedupeerden zelfs verzwakt. Zo is de voorgestelde schadevergoeding in natura in strijd met het recht op een schadevergoeding in geld. Dat een gedupeerde bij schade van meer dan 60.000 euro moet aantonen dat het mijnbouwschade is, is in strijd met de omgekeerde bewijslast.
Wij raden het volgende aan:
Respecteer de rechtspositie van alle gedupeerden, en juist van de zwaarste gevallen met schade groter dan 60.000 euro;
Vraag aan gedupeerden wat zij nodig hebben voor herstel en geef dat een plaats in het proces van de afhandeling van schade;
Neem de adviezen van de betrokkenen om de afhandeling te verbeteren over, dus benader alle schade integraal, zorg voor één loket en vereenvoudig de afhandeling. Doe dit in overleg met de betrokkenen.
Delegeer beslisruimte en beslismacht naar de samenleving
Dat de aansprakelijkheid feitelijk nog steeds bij NAM ligt is onhoudbaar.
Daarnaast is de positie van de Groninger gemeenten niet onomstreden. De gemeente wordt beschouwd als een verlengstuk van de centrale overheid met een eigen agenda en eigen belangen, waardoor ook tussen gedupeerden en gemeenten in Groningen sprake is van een vertrouwensbreuk.
Herstel van vertrouwen tussen burger en overheid vraagt werk. Onze suggesties daarbij zijn:
Verken met betrokkenen en maatschappelijke organisaties als SGH alternatieve routes naar herstel en compensatie;
Verken met gemeenten de mogelijkheden om dit proces te ondersteunen en de relaties met burgers te herstellen.
Delegeer als overheid naast de beslisruimte ook de beslismacht, zorg ervoor dat de besluitvorming na delegatie gedragen wordt door alle belanghebbenden.
De afhandeling van grootschalige schade die door de overheid is veroorzaakt vereist een zorgvuldige besluitvorming, die veelal niet binnen de bestaande kaders opgelost kan worden. Het maatschappelijk middenveld kan kennis en capaciteit mobiliseren die de overheid ontbeert. Durf inschakeling daarvan te onderzoeken als het proces is vastgelopen. Vasthouden aan defensieve juridische kaders is contraproductief en tast het vertrouwen nog verder aan. Dit zijn lessen die in de afhandeling van het Toeslagendrama zijn geleerd. Neem ze dus ook ter harte bij het herstel van de mijnbouwschade in Groningen om verder leed te besparen.
(1). Een uitweg om de afhandeling van herstel Toeslagen te versnellen, Martin Hetebrij en Charles de Monchy, juni 2023, LinkedIn, juni 2023.
(2). Martin Hetebrij: Macht en politiek in besluitvorming, gids voor een gezamenlijke aanpak, Mediawerf Uitgevers, sept. 2023.
(3). Gelijkwaardig herstel, inzichten en aanbevelingen van kinderen, jongeren en ouders zélf ten dienste van de landelijke en lokale aanpak van de kinderopvangtoeslagaffaire, SGH 2021.
(4.) Voortgangsrapportage Hersteloperatie Toeslagen Q4 2022, Beslisnota d.d. 7 juli bij 15e Voortgangsrapportage Hersteloperatie Toeslagen periode mei-augustus 2023, en ons essay uit noot 1.
