Sociale teams: nieuwe instituties of vliegwiel in verandering?

Transformatieopgave centraal:

Het is in de governancediscussie van cruciaal belang dat de transformatieopgave in de vormgeving van de sociale teams centraal staat. In de praktijk is in de teams een goed begin gemaakt met een nieuwe aanpak, maar de daadwerkelijke kanteling en vernieuwing moet nog plaatsvinden. Die gaat over:

• de verbinding met de inwoners en met hun sociale netwerken;

• de integrale benadering van inwoners met hun vraag;

• de ontwikkeling van de nieuwe generalistische professional;

• de daadwerkelijke invulling van de zorgregie;

• de invulling van de bekostiging van het sociale domein.

Deze kanteling zal gemeenten helpen om met een lager budget de groeiende zorgvraag op te vangen en de preventieve rol in te vullen. De gewenste verandering is ingrijpend en raakt de belangen van de uitvoeringsorganisaties, inclusief gemeentelijke afdelingen. De natuurlijke neiging van gemeenten en partners is gericht op het hervinden van orde en het verkleinen van risico’s. Een ijzersterke sturing is noodzakelijk om in deze complexe context tóch een verandering te realiseren.

Risico’s governance discussie:

We zien twee risico’s in de governancediscussie.

• Het eerste risico is dat de huidige praktijk van sociale teams de norm wordt voor de toekomstige organisatie en aansturing. In de praktijk zijn de sociale teams nog lang niet uitontwikkeld. Vooral gemeentelijke organisatieonderdelen (Wmo, Sociale Zaken) zijn er beperkt bij betrokken en werken vaak op eigen houtje. De integrale aanpak is vaak nog maar gedeeltelijk ingevuld. Ook de verbinding met inwoners is in de meeste praktijken nog beperkt. Het is logisch dat de gewenste verandering nog niet is ingevuld. De sociale teams hebben tijd nodig om elkaar te leren kennen en om te oefenen met de nieuwe opdracht. Dat proces geeft spanning bij professionals en bij de deelnemende organisaties. In deze fase is het risico dat partijen niet in staat zijn om over hun eigen schaduw heen te stappen. Dat ze vooral gaan zoeken naar de comfortzone en proberen om een nieuwe orde te scheppen binnen de huidige kaders. De sociale teams worden dan geneutraliseerd en ‘onschadelijk’ gemaakt. Ze hebben dan geen effect meer op de transformatie. Dat is een forse bedreiging voor de gemeentelijke opgave.

• Het tweede risico is de neiging om de governancediscussie te beperken tot een structuur- en institutionele discussie. In de praktijk begint de discussie bij gemeenten en partners vaak met de organisatorische vormgeving. Het gaat dan over ‘harkjes’, ‘gezagsverhoudingen’ en de juridische vormgeving. Deze discussies zijn gebaseerd op institutionele belangen (voortbestaan en macht van gemeenten en partners). Ze leiden af van de complexe veranderopgave. In de discussie over de aansturing en organisatie van sociale teams ontstaat zo het risico dat de oorspronkelijke doelstelling van sociale teams – motor in de transformatie en bouwers aan een nieuwe praktijk – uit het oog wordt verloren.

Governance van de veranderopgave:

BMC Advies pleit ervoor om ten aanzien van governance en inrichting van sociale teams te redeneren vanuit de ingrijpende veranderopgave die er ligt. De sociale teams zijn het belangrijkste vehikel om de nieuwe praktijken te maken. De governance en inrichting van de teams moeten worden opgebouwd vanuit die opdracht. De sturing op sociale teams is dan gericht op het positioneren en ondersteunen van de nieuwe professional, het daadwerkelijk realiseren van een integrale aanpak voor inwoners en het maken van de verbinding met inwoners en hun netwerken en een – letterlijk – machtige zorgregie. Die sturing wordt ondersteund door nieuwe vormen van bekostiging van de sociale teams en het sociaal domein in zijn geheel door prikkels in de contractering, die helpen om de gekantelde aanpak uit te voeren. Deze uitgangspunten helpen bij een goede keuze inzake governance en organisatie. Wie neemt de verantwoordelijkheid voor de vormgeving van de sociale teams? En kan dat zonder de institutionele belangen centraal te stellen? Wie kan de leiding nemen om de nieuwe professional te positioneren en te ontwikkelen, zonder de comfortzone van de eigen positie op te zoeken? Wie kan op deze complexe opdracht partnerschap vormgeven? Zo begint de governancediscussie niet bij de ‘harkjes’, maar bij een verbinding tussen partners die samen de bestuurlijke kracht bundelen voor de echte verandering. Die discussie zal bij geen van de partijen het comfort verhogen, maar brengt wel de noodzakelijke veranderkracht die nodig is in het sociaal domein.

Sturingsvarianten

Als in de doorontwikkeling van de sociale teams gekozen wordt voor ‘governance van de veranderopgave’ is een belangrijke vraag welke sturing nodig is om de veranderopgave in te vullen. Hoe organiseert de gemeente de meeste veranderkracht? Daarvoor is (helaas) geen recept. Er bestaan tussen gemeenten veel verschillen. Zo kan het de agenda zijn om veel draagvlak bij partners en inwoners te ontwikkelen. In een andere gemeente leeft de wens om heel dicht bij de uitvoering betrokken te zijn. Verschillende doelen leiden tot verschillende besturingsmodellen. Om gemeenten te ondersteunen in hun keuze heeft BMC Advies een model ontwikkeld waarin ideaaltypische sturingsrollen worden uitgewerkt. Afhankelijk van het type voorziening, de visie en het doel kan dit model gemeenten helpen om gerichte keuzes te maken in de wijze van sturing. In schema zien ze er, als we het model toepassen op de sociale wijkteams, als volgt uit:

Gemeentelijke sturing op maat:

De concrete positionering van een gemeente is altijd maatwerk en die past in de praktijk nooit precies in een van de ideaaltypische modellen. Wel kunnen we een aantal afwegingen schetsen die in onze praktijk voor gemeenten belangrijk blijken en tot verschillende conclusies kunnen leiden:

• de financiële positie van de gemeente;

• de schaal van de gemeente;

• de eventuele samenwerkingsverbanden (bijv. Regio’s, GR);

• specifieke lokale kenmerken (economische achterstand, krimp, kracht bestaande sociale infrastructuur);

• de wens van gemeenteraden en/of colleges om directe invloed te houden op de uitvoering;

• de wens om de nieuwe taken in de eigen gemeentelijk organisatie te voegen;

• benutten van alle kennis en kwaliteit van inwoners en aanbieders;

• het vertrouwen van de gemeente in partners;

• het vertrouwen in de competenties van de gemeentelijke organisatie om invulling te geven aan sturing, bijvoorbeeld in de rol van opdrachtgever;

• de mogelijkheden van de gemeente om in de aanpak een daadwerkelijke verbinding met inwoners aan te gaan;

• de organisatiekracht van de gemeente;

• de omvang van de financiële taakstelling;

• keuzen in het dienstverleningsconcept;

• keuze ten aanzien van het bekostigingsmodel

• inrichting mandatering; toekennen resultaatverantwoordelijkheid aan sociale teams en/of zorgaanbieders.

In de praktijk is het de kunst om de agenda van de gemeente, inwoners en partners in kaart te brengen en op basis daarvan een afgewogen sturingsmodel uit te werken. Op het moment dat er een keuze is rond de rol die de gemeente wil invullen, is de juridische vormgeving een minder ingewikkelde vraag.

Randvoorwaarden voor governance van de transformatie:

Vanuit ons pleidooi om de sturing vooral te richten op het organiseren van veranderkracht, gericht op de transformatie zien we vanuit onze praktijk een aantal randvoorwaarden.

Tijdelijke stabiliteit:
Een belangrijke randvoorwaarde voor een verandertraject is een serieus commitment van de gemeente en van de partners. Daarom past in dit voorbeeld óók de afspraak dat de aanpak wordt uitgevoerd voor een bepaalde periode.

Gemeentelijke organisatie in positie:
In de transformatie is het een complicatie dat de gemeente opereert in een dubbelrol: de gemeente is regisseur én uitvoerder. In de praktijk zien we dat de eigen afdelingen in de uitvoering (Sociale Zaken en het oude Wmo-loket ) in de startfase vaak buitenspel zijn gebleven. Het is noodzakelijk om ook voor deze afdelingen positie te kiezen en vast te stellen welke bijdrage zij moeten leveren in de transformatieopgave.

Samenwerking en heldere verantwoordelijkheid:
De complexiteit en reikwijdte van de transformatie maakt het noodzakelijk om samenwerking te zoeken en helderheid te hebben over wie waarvoor verantwoordelijk is. Dat geldt voor de gemeente, voor inwoners en ook voor partners in de uitvoering. Dat is de eerste voorwaarde voor het organiseren van veranderkracht.

Opdrachtgeverschap:
Ten slotte is het voor het organiseren van veranderkracht heel belangrijk dat het speelveld in de volle breedte wordt benut. In dat spel gaat het om de ontwikkeling van een nieuwe uitvoering en van de sturing daarop. Wij zien dat een goede invulling van de rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer daarin van groot belang is. Die verhouding geeft in de ontwikkeling de meeste mogelijkheden om partijen in positie te brengen, om veranderingen, ook als er weerstand is, tóch met gezag of macht door te zetten en om tijdig te reflecteren op de effecten van de transformatie.

Samenvattend denken wij dat een voorstel voor de governance van sociale teams in drie stappen kan worden uitgewerkt:

• Organiseer in samenspraak met inwoners, sociale wijkteams en belangrijke stakeholders de inhoudelijke veranderopgave;

• verbind de agenda van de gemeente en van de partners en inwoners met de mogelijkheden en verantwoordelijkheden van alle betrokkenen om bij te dragen aan de nieuwe opgaven;

• stel de randvoorwaarden en effectieve prikkels in de bekostiging vast, die nodig zijn om de complexe verandering te implementeren.