Een eerste nuttige stap is om in kaart te brengen welke (actuele) onderzoeksrapporten zijn uitgebracht over het terrein waarover jij beleid wilt maken. Over het toezicht en de handhaving van de Wet kinderopvang is veel geschreven. Wij gaan in op de drie rapporten met de grootste praktische waarde.
Een tweede stap is het toezichts- en handhavingsbeleid van andere gemeenten analyseren. Beter goed gejat dan slecht bedacht, in feite volgens de beleidstheorie van de “Japanse methode” beleid maken. We geven hier een voorbeeld van gemeentelijk beleid van de gemeente Utrecht.
Als derde kan je (als deze er is) de jaarverantwoording op je beleidsterrein bekijken en aan de hand daarvan bepalen waar het voor jouw gemeente interessant is om verder naar te kijken. Voor de kinderopvang is er een modeljaarverantwoording opgesteld door de Onderwijsinspectie, maar bijvoorbeeld ook in de zorg wordt maatschappelijk verantwoording gegeven die gedeeltelijk openbaar is.
[1] Bij de Wet kinderopvang levert dit opvallende verschillen op, die een startpunt opleveren om zelf beleid te maken of te verbeteren.
Een vierde tip is om het kabinetsbeleid op je beleidsterrein te volgen. Daarin kan ook een specifieke richting voor het inrichten van toezicht en handhaving op je beleidsterrein staan, of een aspect dat prioriteit heeft.
We sluiten af met een korte doorkijk en nog twee extra praktische tips voor het maken van toezichts- en handhavingsbeleid voor de kinderopvang. Een tip om efficiënt toezicht te kunnen houden op instanties die meestal goed naleven en een tip over het uitwisselen van informatie, zoals de Belastingdienst heeft voorgesteld.
Rapport van AEF en SEO uit 2022
Andersson Elffers Felix (AEF) en SEO Economisch Onderzoek (SEO) zijn door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht en de handhaving van de kinderopvang.
[2] Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD’en) voeren de inspecties uit. Gemeenten stellen het handhavingsbeleid op en kunnen handhavingsmaatregelen nemen, zoals een aanwijzing, een last onder dwangsom, een bestuurlijke boete of een exploitatieverbod opleggen. Het beeld van AEF en SEO is dat er in de praktijk van toezicht en handhaving op de kinderopvang sprake is van relatief grote verschillen. Uit de groepsgesprekken halen zij het beeld op dat de werkwijze van de toezichthouders, GGD’en en gemeenten onderling op diverse punten verschilt. Voorbeelden hiervan zijn:
- het aantal getoetste voorwaarden per inspectiebezoek;
- de inzet van het herstelaanbod voor overtredingen die makkelijk zijn te herstellen;
- de toezichtsfrequentie voor de gastouderopvang;
- het gemeentelijke handhavingsbeleid. Sommige gemeenten zetten stevig in op boetebeleid, terwijl het beleid van andere gemeenten is om boetes zoveel mogelijk te voorkomen.[1]
De onderzoekers geven ook aan dat zij geen uitspraak kunnen doen over de effectiviteit van verschillende handhavingsinstrumenten, omdat hiervoor de data ontbreekt. Uit een indicatieve verkenning lijkt wel te volgen dat strengere handhaving op gemeenteniveau samengaat met minder overtredingen en iets vaker herstel nadat handhaving heeft plaatsgevonden. De verschillen tussen de gemeenten zijn dus aanzienlijk, waardoor er ook veel verschillende praktijkervaringen zijn waarvan geleerd kan worden. De vraag is wel met welke gemeenten overleg zinvol kan zijn. Daar gaan wij zo op in.
Rapport van Onderwijsinspectie over gemeentelijk toezicht kinderopvang
Elk jaar brengt de Onderwijsinspectie een rapport uit over het gemeentelijk toezicht op de kinderopvang.
[2] In de hoofdstukken 4 en 5 gaat de inspectie in op het toezicht en de handhaving. Wat valt op in het laatste rapport voor de periode 2023-2024?
-
- GGD-toezichthouders kunnen een herstelaanbod doen als zij verwachten dat de tekortkoming binnen een korte periode hersteld kan worden. Het doel van het herstelaanbod is om tekortkomingen nog voor het afsluiten van het inspectietraject te herstellen. Het herstelaanbod is effectief, maar er is grote variatie tussen GGD’en. Sommige GGD’en doen een herstelaanbod bij 30% van de onderzoeken met tekortkomingen, andere GGD’en doen dit bij wel 96%.[4]
- Niet alle gemeenten escaleren in hun handhaving in het geval van recidive.[6]
- Het handhavingsbeleid van de meeste gemeenten is gericht op herstel, terwijl dat van sommige gemeenten juist gericht is op bestraffing. Ook heeft één gemeente géén handhavingsbeleid.[7]
- Ruim de helft van de kinderopvangvoorzieningen heeft eind 2023 een groen risicoprofiel. Dat wil zeggen: er is geen zorg over de actuele situatie of situatie in de nabije toekomst. Slechts een klein aantal instanties heeft een rood (3%) of oranje (6%) risicoprofiel. Deze verdeling is redelijk stabiel over de jaren heen.[1]
- Kleine en middelgrote houders hebben vaker tekortkomingen op nieuwe en beleidsmatige voorwaarden dan grote houders.[2]
- De inspectie gaat met gemeenten die vaak of structureel niet escaleren in gesprek om te komen tot effectieve handhaving.[3]
Uit dit rapport komt voor een belangrijk deel hetzelfde beeld naar voren als uit het rapport van AEF en SEO. Wat ook opvalt is dat het risicoprofiel van een klein aantal instanties rood of oranje is en dat die groep redelijk stabiel is. Bezien vanuit het maatschappelijke belang om te komen tot goede kinderopvang, ligt het in de rede meer te weten over die groep. Dan kan het beleid erop gericht worden het percentage instanties met een groen risicoprofiel te vergroten. Wij raden hier een gesprek met de specialisten van de Onderwijsinspectie aan: zij hebben ongetwijfeld meer kennis van de instanties met een rood of oranje risicoprofiel. Gemeenten die vaak niet escaleren bij niet-naleving, doen er naar ons oordeel goed aan om het beleid of de uitvoering daarvan aan te scherpen. Daarvoor hoef je niet te wachten totdat de Onderwijsinspectie hiervoor aandacht gaat vragen.
Vervolgonderzoek uit 2024 door Andersson Elffers Felix (AEF)
Onvoldoende duidelijk was hoe groot de verschillen in het toezicht en de handhaving tussen de gemeenten zijn en in hoeverre de verschillen onwenselijk zijn. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft AEF daarom in 2024 gevraagd vervolgonderzoek te doen naar die verschillen.
[4] Uit dat vervolgonderzoek komt naar voren dat er verschillen zijn:
- in de capaciteit, het aantal getoetste voorwaarden, het aantal geconstateerde tekortkomingen en het herstelaanbod of het advies tot handhaving;
- in visie op toezicht en handhaving. In gelijksoortige situaties worden in verschillende gemeenten verschillende handhavingsinstrumenten ingezet. Sommige gemeenten leggen boetes op, en andere gemeenten doen dat bijna niet, en
- tussen gemeenten in de snelheid waarmee zij handhaven en in escalerend optreden.[5]
Over wanneer handhaving in de praktijk effectief is, geeft AEF twee tips:
- Herstelgerichte maatregelen en punitieve instrumenten zijn effectiever wanneer ze kort na het handhavingsadvies worden ingezet dan wanneer er veel tijd tussen zit.[1]
- een gemeente geeft aan dat sinds het moment dat ervoor is gekozen om het boete-instrument in te gaan zetten voor overtredingen op een specifieke voorwaarde, de naleving van deze eisen fors is verbeterd.[2]
Uit dit aanvullend onderzoek komt naar voren dat een snelle interventie bij een overtreding het meest effectief en dat een boete kan helpen om de naleving van specifieke eisen fors te verbeteren. Er zijn ook aanzienlijke verschillen in de capaciteit die wordt ingezet en het aantal voorwaarden dat wordt getoetst. Ook hier kan geleerd worden van andere GGD’en en gemeenten.
Beleidsregels met toezichts- en handhavingsbeleid
Een andere nuttige bron zijn beleidsregels van gemeenten waarin het toezicht- en handhavingsbeleid is neergelegd. De gemeente Utrecht heeft bijvoorbeeld in de ‘Beleidsregel toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht’ duidelijk gemaakt welke overtredingen zo ernstig zijn dat in beginsel (bij herhaalde) overtredingen een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit zijn bijvoorbeeld:
- De overtreder exploiteert een niet-geregistreerde kinderopvangvoorziening:
- Het niet voldoen aan de eisen ten aanzien van een verklaring omtrent gedrag (VOG) en het Personenregister kinderopvang (PRK);
- Het niet voldoen aan de eisen ten aanzien van de beroepskwalificatie;
- Het niet voldoen aan de eisen van beroepskracht-kind ratio (BKR);
- Het niet onverwijld doorgeven van wijzigingen ten behoeve van het LRK.
Door een aantal beleidsregels te analyseren, kun je leren van andere gemeenten. De onderzoeksrapporten maken duidelijk dat er verschillen zijn tussen het toezicht en de handhaving van de gemeenten en GGD’s. Het loont dus de moeite om een aantal verschillende gemeenten te bekijken en bij de analyse de onderzoeksresultaten in het achterhoofd te houden. We weten nu door het rapport van AEF dat de meeste instellingen het risicoprofiel groen is en dat er een kleine en stabiele minderheid is waar het risico rood of oranje is. Deze kennis kun je goed gebruiken om te kijken wat het beste past bij jouw gemeente.
Jaarverantwoording kinderopvang: een bron om contact te leggen
De onderwijsinspectie heeft een modeljaarverantwoording gemaakt voor gemeenten over het toezicht op de kinderopvang. Veel gemeenten vullen die in en plaatsen de verantwoording op hun gemeentelijke website. De jaarverantwoordingen bevestigen het beeld uit de onderzoeken van AEF en de Onderwijsinspectie dat de verschillen groot zijn. Door de overzichten te raadplegen kun je makkelijk gemeenten selecteren die een ander beleid hebben dan je eigen gemeente. Met die gemeenten kun je dan in contact treden om navraag te doen naar hun ervaringen.
| Gemeente |
Tekortkomingen uit alle inspectierapporten met een handhavingsadvies |
Handhavingsactie ingezet |
Niet gehandhaafd vanwege herstel na herstelaanbod |
Beredeneerd niet gehandhaafd |
| Utrecht |
115 |
81 (70%) |
15 (13%) |
32 (28%) |
| Emmen |
32 |
32 (100%) |
0 |
0 |
| Hilversum |
118 |
103 (87%) |
3 (2,5%) |
15 (10%) |
| Hof van Twente |
33 |
0 |
3 |
0 |
| Borne |
6 |
4 (67%) |
2 (33%) |
0 |
Kabinetsbeleid
In de Kamerbrief van 2 december 2024 over de kinderopvang heeft de regering onder andere aangegeven dat toezicht en handhaving middelen zijn om de kwaliteit en veiligheid te waarborgen en verdere verbeteringen daarin te stimuleren. Op deze manier kunnen toezicht en handhaving bijdragen aan de bevordering van de ontwikkeling van het kind, aldus het kabinet. Handhaving moet gericht zijn op het zo snel mogelijk herstellen van tekortkomingen en het toekomstbestendig maken van de uitvoering.
Volgens de regering zou het goed zijn als kinderopvangorganisaties hun kwaliteitsdoelen vastleggen en monitoren met het doel de pedagogische kwaliteit verder te verbeteren. In de Kamerbrief staat ook dat efficiënt en effectief toezicht plaatsvindt door dit in te richten volgens het principe van risicogestuurd werken: "minder waar kan, meer waar nodig." Goed toezicht minimaliseert onwenselijke verschillen in de uitvoering.
[1]
Dit beleid kun je als richtlijn meenemen bij het opstellen van het gemeentelijke beleid.
Praktische tips voor het maken van gemeentelijk toezichts- of handhavingsbeleid
1. Doorkijk: leren van andere gemeenten
Als je toezichts- of handhavingsbeleid wilt maken of actualiseren, heb je als gemeente het voordeel dat je kunt leren van andere gemeenten. Specifiek voor de kinderopvang geldt bovendien dat er meerdere externe onderzoeken zijn uitgevoerd en de Onderwijsinspectie jaarlijks een verslag maakt. Uit de onderzoeken blijkt dat de verschillen in de uitvoering van toezicht, handhaving en beleid groot zijn. Schaarse toezichts- en handhavingscapaciteit wil je waarschijnlijk zo efficiënt mogelijk inzetten om het maatschappelijke doel van een veilige kinderopvang te realiseren. Uit de externe rapporten blijkt ook dat snel ingrijpen bij misstanden effectiever is. De meeste instanties voldoen, maar de groep "probleemgevallen" is klein, zij het redelijk stabiel. Uit de externe onderzoeken blijkt verder dat een bestuurlijke boete mogelijk kan bijdragen aan een betere naleving.
Wij adviseren om contact te leggen met gemeenten die ervaring hebben opgedaan met een ander beleid dan jouw eigen gemeente, zodat je sneller kunt leren. Als er in jouw gemeente relatief weinig inspecties plaatsvinden, is het raadzaam om te overleggen met een andere gemeente waar meer praktijkervaring is opgedaan. Ook de specialisten van de Onderwijsinspectie kunnen je helpen met inzicht in de grootste risico's (instanties met een rood of oranje risicoprofiel) en wat kan helpen om de naleving van de belangrijkste regels te verbeteren.
2. Optie bij toezicht houden: een modelconvenant
Aangezien de meeste instanties gewoon willen zorgen voor goede opvang, adviseren wij ook de optie van een modelconvenant te verkennen. In dit convenant worden afspraken gemaakt over de administratie van de naleving van voorschriften. Veel voorschriften zijn administratief van aard: de verklaring van goed gedrag, beleidsplannen, het hebben van de vereiste opleiding en de beroepskracht-kind ratio. Als met de kinderopvanginstanties afspraken zijn gemaakt over de wijze van administratie en het inzien daarvan door de GGD (toezichthouder), zijn zowel de toezichthouder als de kinderopvanginstantie minder tijd kwijt. Het modelconvenant kan dan worden aangeboden aan instanties met een goede nalevingstrackrecord. In ruil voor medewerking kan een soepelere handhaving worden toegezegd, zolang zij de gemaakte afspraken nakomen. De toezichthouder kan zich dan richten op de instanties met een slechtere nalevingstrackrecord en zo meer impact maken met dezelfde capaciteit.
3. Optie bij toezicht houden: eenvoudige informatie-uitwisseling
In 2005 kwam er vanuit de overheid een landelijke oproep aan leveranciers om software te ontwikkelen waarmee de Belastingdienst kon communiceren.
[1] Wij zien dat er leveranciers zijn van software voor kinderopvanginstanties. Deze software kan ook de personeelsbezetting en bezettingsschema's bevatten, en dus een deel van het domein waarop toezicht kan worden gehouden. Met softwareleveranciers kan worden afgesproken dat de GGD's de relevante informatie kunnen inzien, als bijvoorbeeld de gemeente en de kinderopvanginstanties een convenant hebben gesloten. Daarmee zou ook praktisch en efficiënt invulling kunnen worden gegeven aan artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht: de bevoegdheid van een toezichthouder om inlichtingen te vorderen.
Meer tips?
Ben je enthousiast om hier verder mee aan de slag te gaan, of ben je juist op zoek naar tips voor het maken of verbeteren van beleid op een ander terrein? Misschien is de cursus
Effectief overheidsbeleid maken dan wel precies wat je zoekt! In één dag krijg je niet alleen de theorie, maar ook praktische handvatten en tal van voorbeelden die je meteen kunt toepassen. Bovendien kun je vragen inbrengen die spelen in jouw eigen werk, zodat je direct profijt hebt van de cursus.
Bronnen:
[1] jaarverantwoordingzorg.nl
[2] Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang, AEF en SEO (2022), kamerstukken II, 2022-23, 31 322, nr. 478.
[3] Pagina’s 65-66.
[4] Landelijk Rapport Gemeentelijk toezicht kinderopvang 2023-2024 Inclusief themaverdieping naar toezicht op oudercommissies, Inspectie van het Onderwijs, Kamerstukken II, 2024-25, 31 322, nr. 549.
[5] Pagina 5.
[6] Pagina 6.
[7] Pagina 35.
[8] Pagina’s 38 en 42.
[9] Pagina 54.
[10] Pagina 72.
[11] Variatie in verschillen, Eindrapport van het onderzoek naar verschillen in uitvoering van toezicht en handhaving op de kinderopvang, AEF 2024, Kamerstukken II, 2023–2024, 31 322, nr. 542.
[12] Pagina 59-53.
[13] Pagina 62-63.
[14] Pagina 45-46.
[15] Kamerstukken II, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 549.
[16] https://kovnet.nl/#:~:text=In%202005%20kwam
