In het eerste deel van onze drieluik hebben wij de op handen zijnde AMvB reële prijs Jeugdwet onder de loep genomen. (1) Daarnaast hebben wij het verschil in speelveld tussen de Wmo 2015 en de Jeugdwet geduid aan de hand van een vijftal karakteristieken van de Jeugdwet. Het tweede deel van onze drieluik ging het over het vormgeven van de gesprekken met aanbieders over de gewenste kwaliteit van de in te kopen jeugdhulp en uiteindelijk de daarbij passende kosten en tarieven. De volgende stap is het daadwerkelijk vaststellen en onderbouwen van de tarieven. Daarover gaat dit derde en laatste deel van onze drieluik.
gremlin_E+_via GettyImages
Door Sanne Groenwold en Jaap Meijer
In dit artikel beschrijven wij hoe gemeenten de tarieven voor jeugdhulpproducten kunnen vaststellen en onderbouwen. Wij gaan eerst in op enkele juridische uitgangspunten: de onderbouwing op kostprijselementniveau en het meewegen van de organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden. Vervolgens laten wij zien dat het vaststellen en onderbouwen van tarieven meer dan een rekenkundige exercitie is. Het vraagt ook om het hanteren van de juiste uitgangspunten en het maken van heldere keuzes. Daarna komen een viertal kostprijselementen aan de orde, waarover in de praktijk regelmatig wordt gediscussieerd. Wij geven de gemeenten daarbij praktische tips, om dergelijke discussies in de toekomst te voorkomen. Het artikel wordt afgesloten met de verplichtingen die voortvloeien uit de informatieplicht van gemeenten.
Zoals wij in het eerste deel van onze drieluik hebben beschreven, bevat de op handen zijnde AMvB reële prijs Jeugdwet zes kostprijselementen op basis waarvan de reële prijs voor jeugdhulp ten minste moet zijn opgebouwd:
de kosten van beroepskrachten;
reële overheadskosten, uitgesplitst in personele en materiële overheadkosten;
kosten voor niet-productieve uren van de beroepskrachten als gevolg van verlof, ziekte, scholing en werkoverleg;
reis- en opleidingskosten;
indexatie van de reële prijs voor het leveren van een dienst; en
overige kosten als gevolg van door de gemeente gestelde verplichtingen voor aanbieders, waaronder rapportageverplichtingen en administratieve verplichtingen en specifieke kostprijselementen die sectorafhankelijk zijn, zoals de normatieve huisvestingscomponent voor de gesloten jeugdhulp.
Aan de hand van deze kostprijselementen en de beschikbare kostprijsinformatie moeten gemeenten een reële prijs vaststellen. Deze prijs hoeft niet voor alle potentiële aanbieders kostendekkend te zijn. Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat niet van gemeenten kan en mag worden verlangd dat zij tarieven vaststellen die de kosten voor iedere individuele aanbieder dekken. Dat zou immers betekenen dat de duurste aanbieding bepalend zou zijn voor het tarief, wat de beoogde efficiëntieslag en kostenbeheersing zou frustreren.
De tarieven dienen daarentegen wel altijd reëel te zijn. Dat wil zeggen dat bij de vaststelling van de tarieven rekening moet zijn gehouden met de sectorale uitvoeringswerkelijkheid (de praktijk) en de kostprijs van een ‘redelijk efficiënt functionerende’ aanbieder, zo volgt uit de rechtspraak. (2)
In een kortgedingprocedure in 2019 over de gehanteerde tarieven voor jeugdhulp in de aanmeldingsprocedure van tien gemeenten in de regio Haaglanden (ook wel bekend als de H10-zaak) heeft de rechter in eerste aanleg bepaald dat de organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden die van invloed zijn op de kostprijs van jeugdhulp bij de vaststelling van tarieven moet worden meegewogen. (3) In het hoger beroep van de H10-zaak heeft het Hof Den Haag verduidelijkt dat gemeenten niet verplicht zijn de organisatie-specifieke aspecten of regionale omstandigheden van iedere individuele aanbieder mee te wegen. (4) Wél dient volgens het Hof rekening te worden gehouden met de specifieke aspecten van de aanbieders van de desbetreffende vorm van jeugdhulp als groep, of van de regio waarin die activiteiten moeten worden uitgevoerd. Het is dus van belang dat gemeenten tijdig onderzoeken welke specifieke sectorale én regionale aspecten en omstandigheden voor de vaststelling van reële tarieven daadwerkelijk nodig zijn.
Bij het opbouwen van de reële prijs voor jeugdhulp moet ten minste rekening worden gehouden met de zes kostprijselementen uit de AMvB reële prijs Jeugdwet, zoals hiervoor beschreven. In de inleiding gaven wij al aan dat het vaststellen en onderbouwen van tarieven meer dan een rekenkundige exercitie is. Het gaat ook om het hanteren van de juiste uitgangspunten en het maken van heldere keuzes voor alle kostprijselementen. Een uitgangspunt kan bijvoorbeeld zijn ‘average practice’, waarbij de gemiddelde waarden die voortkomen uit het kostprijsonderzoek (zowel op product- als componentniveau) een belangrijke bepalende factor zijn om de tarieven te onderbouwen. Met heldere keuzes bedoelen we het op voorhand bepalen van de gewenste kwaliteit, waar we in ons tweede artikel uitgebreid op zijn ingegaan.
Over vier kostprijselementen wordt in de praktijk regelmatig gediscussieerd. Deze kostprijselementen zullen hierna worden besproken.
Kosten van beroepskrachten: cao’s
Bij de vaststelling van tarieven moet rekening worden gehouden met de kosten van de beroepskrachten, waaronder relevante cao’s. Cao-bepalingen en -ontwikkelingen (zoals de aanpassing van cao-schalen) moeten dus altijd in de tariefonderbouwing worden betrokken. Door het betalen van een eerlijke (reële) prijs, faciliteren gemeenten aanbieders om invulling te geven aan goed werkgeverschap. Op het eerste gezicht lijkt dit een vrij helder uitgangspunt en ook goed toe te passen. Het wordt echter ingewikkelder wanneer een bepaalde vorm van jeugdhulp wordt uitgevraagd die geleverd wordt door aanbieders waarop verschillende cao’s van toepassing zijn, met mogelijk andere uurlonen.
Op grond van artikel 2.6.6 Wmo, artikel 2.5 AMvB reële prijs Wmo en artikel 2.12 Jeugdwet moet rekening worden gehouden met de voor de sector toepasselijke cao-schalen in relatie tot de zwaarte van de functie. Om de meest passende cao te bepalen, moet dus worden gekeken naar de (zwaarte van de) uitgevraagde ondersteuning en de eisen die de gemeente aan aanbieders wenst te stellen. Uit een recent arrest van het Hof Den Bosch van 16 november 2021 volgt dat gemeenten niet verplicht zijn om rekening te houden met alle cao’s die binnen een bepaalde opdracht van toepassing kunnen zijn. (5) Als een gemeente de meest passende cao tot uitgangspunt heeft genomen, maar de ondersteuning ook kan worden geleverd door een aanbieder waarop een andere cao van toepassing is, dan is de gemeente niet verplicht met die andere cao rekening te houden (ook niet als die andere cao hogere uurlonen kent). (6) In zo’n geval zou de gemeente ook kunnen kiezen voor een cao-mix, maar dat is geen verplichting volgens het Hof. (7)
Reële overheadkosten
De overheadkosten zijn kosten die gemaakt worden ten behoeve van het primaire proces. De AMvB reële prijs Jeugdwet maakt onderscheid tussen personele overheadkosten (zoals kosten t.b.v. directie, management, etc.) en materiele overheadkosten (zoals kosten t.b.v. vastgoed). Als gezegd zijn overheadkosten regelmatig onderwerp van discussie. Dit komt omdat gemeenten en aanbieders, maar ook rekenmodellen, het begrip overheadkosten vaak verschillend definiëren, afbakenen of interpreteren. Het kan dan al gauw een ‘allegaartje’ worden en leiden tot aanzienlijke bandbreedtes, waardoor een ‘appels met appels’ vergelijking niet mogelijk is. Het is daarom verstandig het begrip overheadkosten voorafgaand aan het kostprijsonderzoek helder te definiëren en deze definitie gedurende het kostprijsonderzoek en de inkoopprocedure ook consistent te blijven vasthouden. Gemeenten moeten zich dus op voorhand afvragen welke kostenposten wél en niet onder het begrip overheadkosten vallen en daarover duidelijk met aanbieders communiceren.
Uit twee recente uitspraken van de Rotterdamse voorzieningenrechter over Wmo-tarieven van de regio Rijnmond is af te leiden dat gemeenten bij het onderbouwen van normen voor overhead duidelijk moeten aangeven welke uitgangspunten zij hanteren en dat deze uitgangspunten ook moeten passen bij de aard van de zorgaanbieders en overeen moeten komen met de uitvoeringswerkelijkheid. (8) Als gemeenten voor het leveren van ondersteuning en zorg afhankelijk zijn van een aantal zorgaanbieders, moeten zij met de overhead van deze aanbieders rekening houden bij de opbouw van het tarief. In de Rotterdamse uitspraken kwam de rechter tot het oordeel dat een overheadpercentage van 25% niet reëel was omdat 75% van de doelgroep daar niet mee zou uitkomen. Omdat overheadpercentages per aanbieder en per regio sterk kunnen verschillen, kan voor de vaststelling van tarieven niet zonder meer van algemeen geldende normen of benchmarkgegevens gebruik worden gemaakt. Gemeenten moeten altijd lokaal maatwerk leveren en zich baseren op actuele (niet-verouderde) kostprijsinformatie.
Kosten voor niet-productieve uren (indirecte tijd)
Niet-productieve uren, oftewel de indirecte tijd, betreft kort gezegd de tijd die buiten het directe cliëntcontact om wordt gemaakt. In de meeste gevallen is contractueel afgesproken dat de zorgaanbieders de indirecte tijd niet kunnen declareren. Indirecte tijd is echter wel nodig om de juiste kwaliteit van dienstverlening te kunnen leveren. Denk aan: afstemmingsoverleggen (zoals multidisciplinair overleg), reistijd, no-show van cliënten, opleidingsdagen en administratietijd. Omdat deze tijd veelal niet wordt vergoed, moeten de kosten die hiermee gemoeid gaan worden verdisconteerd in het tarief. De grote vraag is dan ook wat een redelijk percentage voor indirecte tijd is, passend bij de aard van het betreffende zorgproduct. Een zorgproduct voor een complexe(re) doelgroep, vraagt over het algemeen meer indirecte tijd dan een zorgproduct voor een lichtere doelgroep. Bij de ambulante jeugdhulp is bovendien vaak sprake van een hoger percentage voor indirecte tijd, omdat sprake is van meer reistijd en de administratie meestal niet tijdens cliënttijd kan worden gedaan.
Voor het kostprijselement indirecte tijd is het dus vooral van belang dat gemeenten aangeven wat buiten directe cliënttijd om exact van aanbieders wordt verlangd en dat zij daarmee vervolgens rekening houden bij de vaststelling van het tarief en de onderbouwing. Als gemeenten bijvoorbeeld van aanbieders verlangen dat zij aanwezig zijn bij casusoverleggen, beleidstafels of andere afstemmingsmomenten met ketenpartners, dan moet deze indirecte tijd ook in het tarief zijn verdisconteerd.
Indexatie
Tarieven moeten ieder jaar, of zo vaak als daartoe aanleiding is, volgens de AMvB reële prijs Jeugdwet worden geïndexeerd. Het indexeren van de tarieven volgens landelijk berekende indices, zoals de CBS-index of de OVA-index, volstaat niet zonder meer. Uit jurisprudentie volgt dat de tarieven moeten worden aangepast op basis van de loonstijgingen volgens de toepasselijke cao(’s) en dus niet (slechts) op basis van de gemiddelde loonstijgingen. (9) Zorgaanbieders zijn immers aan die cao(‘s) gebonden. Wanneer loonstijgingen dus hoger zijn dan het toegepaste index-percentage, zal het tarief naar boven moeten worden bijgesteld.
Het gebruik van landelijke indices (die gebaseerd zijn op gemiddelde loonstijgingen of stijgingen van consumentenprijzen) biedt wel als voordeel dat het eenvoudiger is toe te passen. Vanuit dat oogpunt raden wij het gebruik van de CBS-index of OVA-index wel aan bij de indexatie van tarieven. Gemeenten moeten in dat geval nauwgezet de cao-ontwikkelingen in de gaten houden. Die kunnen immers tot een hogere indexatie nopen. Het op voorhand maximeren van de indexatie wordt door de rechter dan ook in strijd met de AMvB reële prijs geacht. (10)
Zijn de tarieven voor jeugdhulp vastgesteld op basis van de zes kostprijselementen uit de AMvB reële prijs Jeugdwet, dan verlangt het zorgvuldigheidsbeginsel van gemeenten dat zij uit eigen beweging inzichtelijk maken hoe zij tot de vastgestelde tarieven zijn gekomen. Zoals wij in ons vorige artikel al aanstipten, brengen de aanbestedingsrechtelijke beginselen van gelijkheid en transparantie mee dat dit vereiste inzicht al tijdens en in het kader van de inkoopprocedure moet worden geboden. Wij raden gemeenten dan ook aan om zowel de bevindingen van het uitgevoerde kostprijsonderzoek als de onderbouwing van de tarieven in de inkoopdocumenten op te nemen en vragen van geïnteresseerde aanbieders tijdens de inlichtingenfase op zorgvuldige, inhoudelijke wijze te beantwoorden. De jurisprudentie laat zien dat juist het betrachten van een actieve(re) en transparante(re) houding klachten of bezwaren van aanbieders over de tarieven kan voorkomen of verminderen.
Tot zover het derde en laatste deel van het drieluik met onze eerste gedachten met betrekking tot de AMvB reële prijs Jeugdwet. Wilt u meer weten of van gedachten wisselen? Neem dan gerust contact met één van ons op.
Lees Wat betekent de AMvB reële prijs Jeugdwet voor gemeenten? (Deel I)
Lees Wat betekent de AMvB reële prijs Jeugdwet voor gemeenten? (Deel II)
Het is op dit moment nog niet bekend wanneer de AMvB reële prijs Jeugdwet precies in werking treedt. Dit zal afhangen van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel ‘Maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015’. Het wetsvoorstel is ten tijde van het schrijven van dit artikel in behandeling bij de Tweede Kamer. De plenaire behandeling zal naar verwachting plaatsvinden in week 10 van 2022.
Wat precies onder het begrip ‘redelijk efficiënt functionerende’ aanbieder moet worden verstaan is niet helemaal duidelijk. Het begrip lijkt te zijn geïntroduceerd om te benadrukken dat het tarief niet kostendekkend hoeft te zijn voor een aanbieder die niet redelijk efficiënt functioneert. Er hoeft met andere woorden geen rekening te worden gehouden met uitschieters naar boven.
Zie Vzr. Rb. Den Haag 22 oktober 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:11096. Denk aan: zorginhoud/complexiteit van zorg, kosten van vastgoed, beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel, aanrijdtijden bij crisis en bepaalde specialisaties.
Hof Den Haag 7 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1120.
Hof Den Bosch 16 november 2021, ECLI:NL:GHSHE:2021:3419. Zie hierover ook het artikel “Tips en Tricks: hoe om te gaan met cao's bij het vaststellen van reële tarieven?” dat in december 2021 op de website van Zorg & Sociaalweb verscheen.
Dit sluit ook aan bij het uitgangspunt dat het tarief niet voor iedere aanbieder kostendekkend hoeft te zijn. Dat zou immers betekenen dat het tarief zo hoog zou moeten zijn als de hoogste kostprijs, wat de beoogde efficiëntieslag en kostenbeheersing zou frustreren.
Idem.
Vzr. Rb. Rotterdam 20 december 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:12644 en Vzr. Rb. Rotterdam 20 december 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:12645.
Zie bijvoorbeeld Hof Arnhem-Leeuwarden 21 januari 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:437.
Idem.
