Een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden
Bij de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen heeft het Kamerlid Leijten een motie ingediend, die met algemene stemmen is aangenomen. De motie stelt dat:
de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen veel te wensen overlaat,
het ontstaan van een extra bestuurslaag van gemeentelijke regelingen leidt tot een dubbel democratisch tekort,
de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken niet onderzocht is,
en roept de regering op om wetenschappelijk onderzoek te laten doen naar de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionale regelingen. Dit rapport heeft tot doel om inzichtelijk te maken welk wetenschappelijk onderzoek er reeds is gedaan op dit vlak en de ‘witte vlekken’ daarin aan te wijzen.
Een beknopte analyse van de parlementaire geschiedenis rond de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) laat één rode draad zien in al die jaren: de keuze van de wetgever is consequent geweest om samenwerking te organiseren als verlengd lokaal bestuur. Een zelfstandige en volwaardig democratisch gelegitimeerde regionale bestuurslaag is nooit de bedoeling geweest. Deze keuze is niet zozeer gebaseerd op een normatieve democratieopvatting, maar vooral een reactie op eerdere (mislukte) discussies over herinrichting van het binnenlands bestuur en de angst voor een vierde bestuurslaag. Consequentie van deze keuze is dat in de wetgevingspraktijk steeds op zoek moest worden gegaan naar een verlengd lokaal bestuur dat democratisch legitiem is.
Er wordt al heel lang over het probleem van de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen geschreven en gesproken. Toch valt op dat het voor een groot deel om beelden en percepties gaat, en dat er weinig objectieve onderzoeksgegevens beschikbaar zijn over het feitelijk functioneren van de regionale democratie in zijn diverse aspecten. Daardoor zijn er, ondanks de indrukwekkende hoeveelheid publicaties, toch belangrijke witte vlekken in de beschikbare kennis.
Kort samengevat komen we tot de volgende conclusies op basis van het uitgevoerde onderzoek:
Uit het beschikbare onderzoek blijkt zonneklaar dat veel raadsleden onvoldoende grip op regionale samenwerking ervaren. Wat raadsleden precies hindert in hun taakvervulling, en of zij hun kaderstellende en controlerende taak daardoor daadwerkelijk minder goed kunnen uitvoeren, is niet goed duidelijk.
Gemeenteraden en -raadsleden gebruiken niet alle instrumenten en middelen die hen ter beschikking staan bij de kaderstelling en controle op regionale samenwerking. Gebrek aan tijd en ondersteuning speelt hierbij een rol, maar er is meer aan de hand. Volgens een (groot) deel van de literatuur is de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern van het probleem, en ook het handvat voor de oplossing.
Er is geen overeenstemming in de verzamelde literatuur over de vraag wat het probleem van de democratische legitimiteit precies inhoudt en wat de oorzaken zijn. pagina
Dat regionale samenwerking onvermijdelijk gepaard gaat met minder of gebrekkige democratische legitimiteit op het niveau van de gemeenteraden staat in feite niet ter discussie. Het is de consequentie van de keuze voor verlengd lokaal bestuur. De vraag is vooral of dit als een (groot) probleem moet worden beschouwd.
Het organiseren van een rechtstreekse regionale democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden – zoals in de Drechtraad is beproefd - is volgens velen niet wenselijk, en leidt in de praktijk nogal eens tot afstemmingsproblemen met de lokale democratie.
Op basis van het beschikbare onderzoek is het niet mogelijk om algemene uitspraken te doen over de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking, en vaak ook niet als het gaat om specifieke samenwerkingsverbanden. Er zijn weinig objectieve onderzoeksgegevens beschikbaar, en het is ook niet gemakkelijk om te onderzoeken.
Over de relatie tussen de effectiviteit en de democratische legitimiteit van regionale samenwerking tasten we in feite in het duister.
Stapeling van losse samenwerkingsverbanden in een regio zou niet goed zijn voor de integraliteit van bestuur, maar empirisch onderzoek dat deze verwachting kan onderbouwen hebben we niet aangetroffen.
Invloed of betrokkenheid van burgers bij regionale samenwerking is een witte vlek in het verzamelde onderzoek. Dat burgers er in de praktijk zelden aan te pas komen, durven we wel te stellen.
Lees hier het gehele rapport
