In april 2018 treedt een nieuwe raad aan in veel gemeenten. Een aantal onderwerpen staat dan zeker op de agenda. Eén ervan is de evaluatie van het opdrachtgeverschap, de inkoop sociaal domein. Voor veel gemeenten betekent dat ook de evaluatie van bestuurlijk aanbesteden c.q. het open huis model. Gemeenten die de afgelopen jaren bestuurlijk aanbesteedden / open huis toepasten, zullen keuzes moeten gaan maken. Blijven zij ermee doorgaan? Gaan zij ermee stoppen? Deze korte bijdrage gaat over de mogelijke keuzes.
Wat is het ook alweer?
Bestuurlijk aanbesteden is geen aanbestedingsprocedure, maar een methodiek voor opdrachtgeverschap. Uitgangspunt van bestuurlijk aanbesteden is volledige keuzevrijheid van cliënten; zij kunnen voor elke ondernemer kiezen om zorg te krijgen, mits deze ondernemer voldoet aan de gestelde voorwaarden en akkoord gaat met het vastgestelde tarief. Tussentijds toe- en uittreden is mogelijk. Een ander uitgangspunt is dat er voortdurend interactie plaatsvindt met aanbieders en, bij voorkeur, cliënten. Daarbij selecteert de gemeente op basis van objectieve criteria een deel van het zorglandschap aan een fysieke tafel. Alle andere geïnteresseerden kunnen invloed uitoefenen via een digitale tafel. Ondanks de verschenen juridische kritiek op het systeem, is het aanbestedingsrechtelijk gewoon houdbaar. Een belangrijk element van het systeem is namelijk gebaseerd op het “open huis” contractueel systeem.
Open huis is een contractueel systeem waarvan het Europese Hof van Justitie EU aangeeft dat het geen overheidsopdracht is en dat het dus buiten de reikwijdte van het aanbestedingsrecht valt. Kort gezegd houdt Open huis contracteren in dat de gemeente voorwaarden (inclusief tarieven) vaststelt en dat alle ondernemers die willen leveren, mogen leveren als zij voldoen aan de voorwaarden. Het is ook niet de gemeente zelf die uiteindelijk een keuze maakt voor een aanbieder, maar de cliënt (of in de Jeugdwet een andere derde). De contracten die binnen bestuurlijk aanbesteden tot stand komen, zijn altijd open huis contracten.
Voor- en nadelen
Het voordeel van bestuurlijk aanbesteden / open huis is dat het keuzevrijheid en ondernemerschap faciliteert. Cliënten kunnen kiezen voor elke ondernemer die wil leveren tegen vastgestelde voorwaarden en tarieven. Ondernemers kunnen ook tijdens de looptijd van de overeenkomsten toe- en uitreden. Naast dat ondernemers tussentijds kunnen toe- en uittreden, is het ook mogelijk tussentijds diensten en tarieven aan te passen. Daarbij moeten gemeenten wel regels in acht nemen, maar het is mogelijk. Het model is dus heel flexibel en cliëntgericht.
Een veel gehoord nadeel van dit contractuele systeem is dat het veel aanbieders oplevert. Volgens sommige gemeenten te veel aanbieders. Dit grote aantal aanbieders is niet goed te managen, kost veel tijd en samenwerking komt niet tot stand. Ook stellen sommige gemeenten dat cliënten helemaal geen gebruik maken van de keuzevrijheid. Sommige gemeenten gaan zo ver te stellen dat cliënten helemaal niet weten wat zij nodig hebben (NB. Deze stelling staat hoe dan ook haaks op het Verdrag voor rechten van mensen met een beperking: de gemeente is verplicht deze mensen daarbij te helpen). Bovendien leveren veel van de aanbieders helemaal geen zorg, maar moet de gemeente deze aanbieders wel “managen”. Het staat de “transformatiekracht” van gemeenten en hun belangrijkste aanbieders dan in de weg.
Wat nu?
Voordat gemeenten het opdrachtgeverschap evalueren, moeten zij eerst vaststellen hoe en waarop zij als opdrachtgever willen sturen in het sociaal domein. Omdat verschillende voorzieningen ook verschillende doelstellingen kunnen hebben, is het óók van belang te diversifiëren naar voorziening. Voor de ene voorziening kan bestuurlijk aanbesteden / open huis handig zijn. Voor een andere voorziening kan dat juist weer helemaal niet zo zijn.
Om bestuurlijk aanbesteden / open huis te evalueren zijn vooral van belang (per voorziening of cluster van voorzieningen):
De gewenste keuzevrijheid
De gewenste flexibiliteit (op proces en inhoud)
De gewenste interactie met aanbieders
De gewenste transformatiesnelheid
De gewenste samenwerking tussen aanbieder
De gewenste administratieve lasten (aan zijde gemeente en aanbieders)
Gemeenten dienen op basis van hun beleidsplannen (algemene doelen over maatschappelijk resultaat) te formuleren welke doelen zij per voorziening of cluster van voorzieningen willen bereiken. Deze doelen dienen bij te dragen aan het bereiken van het gewenste maatschappelijk resultaat. Vervolgens dienen zij op basis van deze subdoelen meetbare indicatoren te formuleren, waarbij bij opdrachtgeverschap bovenstaande vijf in ieder geval van belang zijn. Voor een voorbeeld hoe dit aan te pakken, zie hier de gemeente Lansingerland.
Keuzevrijheid
Voor wat betreft de keuzevrijheid kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) volledige keuzevrijheid, 2) beperkte keuzevrijheid en 3) geen keuzevrijheid. Bij volledige keuzevrijheid kan de inwoner voor elke aanbieder kiezen die wil leveren tegen gemeentelijke voorwaarden (voorbeeld: Jeugd RIGG Groningen, Jeugd Zuid Holland Zuid). Bij beperkte keuzevrijheid kan de cliënt alleen kiezen uit aanbieders die de gemeente heeft gecontracteerd (voorbeeld: Jeugd Rotterdam Rijnmond). Als er geen keuzevrijheid is, dan bepaalt de gemeente bijvoorbeeld door maar één aanbieder of één consortium te contracteren waar de cliënt naar toe moet voor zorg (voorbeeld: Alphen aan den Rijn, Hollandse Kroon).
Flexibiliteit
Voor wat betreft de gewenste flexibiliteit kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) volledige flexibiliteit, 2) beperkte flexibiliteit en 3) geen flexibiliteit. Bij volledige flexibiliteit kunnen gemeenten gedurende de looptijd van de overeenkomst wijzigingen doorvoeren in de voorwaarden. Bij beperkte flexibiliteit kunnen gemeenten alleen wijzigingen doorvoeren op vooraf overeengekomen onderdelen en binnen vooraf overeengekomen bandbreedtes (voorbeeld: clausules die overeenstemmen met hoofdstuk 2.5 Aanbestedingswet). Andere wijzigingen betekenen een heraanbesteding. Bij geen flexibiliteit kunnen gemeenten geen wijzigingen doorvoeren gedurende de looptijd van de overeenkomst.
Interactie
Voor wat betreft de gewenste interactie kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) volledige interactie, 2) beperkte interactie of 3) geen interactie. Bij volledige interactie zorgt de gemeente voor een structurele, voortdurende dialoog met het hele zorgveld, zowel voor, tijdens en na de inkoop. Bij beperkte interactie kiest de gemeente ervoor alleen op bepaalde momenten met aanbieders de dialoog te voeren, bijvoorbeeld voor de inkoop (consultaties), tijdens de inkoop (afhankelijk van de aanbestedingsprocedure) of daarna (uitvoering/accountmanagement). Bij geen interactie bestaat de inkoop alleen uit procedures om te komen tot afspraken en monitoring daarop.
Transformatiesnelheid
Voor wat betreft transformatiesnelheid kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) revolutie of 2) evolutie. Kiezen gemeenten voor revolutie, dan leggen zij nieuwe voorwaarden (producten, tarieven, vormen van samenwerking) op en moeten deze op korte termijn ingaan na de inkoop. Er is weinig oog voor de lokale en regionale zorginfrastructuur zoals deze is en het maken van transitiekosten bij het wegvallen van aanbieders is ondergeschikt aan het bereiken van de gewenste doelen (voorbeeld: klassieke aanbestedingen). Bij evolutie speelt de rol die huidige aanbieders hebben in de lokale en regionale infrastructuur wel een rol. Gemeenten geven deze aanbieders gedurende langere tijd de mogelijkheid zich aan te passen aan de nieuwe voorwaarden. Het behoud van de infrastructuur is ondergeschikt aan het op zo kort mogelijke termijn behalen van doelen (voorbeeld: bestuurlijk aanbesteden).
Samenwerking
Voor wat betreft de gewenste samenwerking tussen aanbieders kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) alle aanbieders moeten samenwerken, 2) aanbieders moeten samenwerken als dat zinvol is of 3) aanbieders hoeven niet samen te werken (maar mogen dat wel). In het eerste geval maakt de gemeente van het middel “samenwerking” een doel (voorbeeld: Alphen aan den Rijn). De gemeente schrijft dit dan voor in de inkoopprocedure. In het tweede geval schrijft de gemeente voor in de inkoopprocedure wanneer aanbieders verplicht zijn samen te werken en hoe (voorbeeld: Wmo Sud West Fryslan/De Fryske Marren). In het derde geval laat de gemeente het aan de aanbieders of zij samenwerken of niet (voorbeeld: Jeugd Foodvalley).
Administratieve lasten
Voor wat betreft administratieve lasten kunnen gemeenten als uitgangspunt nemen: 1) moeten omlaag, 2) moeten gelijk blijven of 3) mogen omhoog. Het startpunt is steeds het huidige niveau van administratieve lasten aan de zijde van de gemeente en de zijde van de aanbieder (NB. Een 0-meting is dus nodig!). Voor beide partijen stelt de gemeente vast of deze lasten omlaag moeten ten opzichte van dit niveau, gelijk moeten blijven of ook zelfs hoger mogen zijn. Gemeenten kunnen besluiten dat, gezien andere doelstellingen die zij prioriteren, administratieve lasten mogen stijgen. Soms is het niet mogelijk om een belangrijker doel te behalen en administratieve lasten te laten dalen of gelijk te houden. Punt is: gemeenten moeten hier een bewuste keuze maken.
De evaluatie
Gemeenten die hun doelstellingen helder hebben geformuleerd voor de komende jaren, kunnen aan de hand van bovenstaande hun bestuurlijke aanbesteding / open huis gaan evalueren. Overigens, ook gemeenten die andere inkoopmethodieken gebruikten kunnen dat nu en mogelijk concluderen dat zij juist bestuurlijk moeten gaan aanbesteden / open huis.
De volgende uitgangspunten passen bij bestuurlijk aanbesteden / open house:
Volledige keuzevrijheid
Volledige flexibliteit
Volledige interactie
Evolutie
Samenwerking voorgeschreven wanneer verplicht of vrij
Administratieve lasten moeten gelijk blijven/mogen omhoog aan gemeentezijde
Als één of meer uitgangspunten missen, dan moet de gemeente zich afvragen of bestuurlijk aanbesteden / open huis wel de meest passende inkoopmethodiek is.
Bestuurlijk aanbesteden is in ieder geval NIET mogelijk als cliënten geen volledige keuzevrijheid kennen. Bij bestuurlijk aanbesteden en open huis mag de flexibiliteit verder beperkt zijn, maar er moet in ieder geval sprake blijven van vrije toe- en uittreding van aanbieders. Open huis kan daarentegen wel zonder volledige interactie. Bestuurlijk aanbesteden kan dat niet. Bestuurlijk aanbesteden leent zich bovendien goed voor evolutie en niet goed voor revolutie. Open huis kan ook helpen bij een gewenste revolutie. In bestuurlijk aanbesteden en open huis past overigens niet het verplicht voorschrijven van samenwerking. Wel kan de gemeente voorschrijven in welke gevallen samenwerking verplicht is of dit vrij laten aan de ondernemers.
In alle gevallen blijft het hier systemen betreffen met hogere administratieve lasten aan de zijde van de gemeente dan bijvoorbeeld een klassieke aanbesteding die tot een beperkte set van aanbieders of maar één aanbieder leidt. Voor aanbieders is de open huis de inkoopprocedure met de minste administratieve lasten. Bestuurlijk aanbesteden heeft ook hoge administratieve lasten voor aanbieders vanwege de voortdurende interactie.
De gemeente dient zich wel het volgende af te vragen: op welke wijze wil ik mijn aanbieders managen en is dat zinvol? Ook als 100 aanbieders actief zijn, zullen gemeenten merken dat 80% van het volume bij 20% van aanbieders aanwezig is. Vooral deze aanbieders dient de gemeente dus expliciet te managen. Voor het overige heeft de gemeente voldoende aan een piepsysteem en controles met behulp van steekproeven. Het is dus niet nodig 100 aanbieders op dezelfde manier te managen… Binnen bestuurlijke aanbestedingen en open huis zijn administratieve lasten dus te verlagen als de gemeente op een andere manier wil kijken naar contractmanagement.
