De aanpak van problematische schulden hapert. Een grote groep huishoudens wordt niet bereikt en bij de groep die wel hulp krijgt duurt het vaak (te) lang voordat de schulden zijn opgelost. In het tweede kwartaal van dit jaar presenteert het Kabinet hoe zij invulling gaat geven aan de Vernieuwde schuldenaanpak 2022-2025. Het verdient aanbeveling om onzichtbare mechanismen zoals schaamte en wantrouwen mee te nemen als ontwerpprincipe bij het uitdenken van nieuwe aanpassingen om het bereik en de effectiviteit van het stelsel te vergroten.
shih-wei_E+_via GettyImages
Sinds 2012 is schuldhulpverlening een wettelijke taak van gemeenten. Het gebruik blijft ver achter bij de behoefte. Van de ruim 600.000 huishoudens die naar schatting worstelen met geregistreerde problematische schulden heeft slechts krap een vijfde hulp. (1) Dit is zorgelijk omdat bij geregistreerde problematische schulden de problematiek zo groot is dat huishoudens deze doorgaans niet zonder professionele hulp kunnen oplossen. Pogingen om huishoudens met serieuze problematiek outreachend te bereiken leveren te weinig op. De Monitor Vroegsignalering schulden leert ons dat slechts vijf procent van de burgers die door gemeenten actief worden opgezocht vanwege achterstanden op een vaste last zoals huur, energie of zorg instapt op de aangeboden hulp. (2)
Het geringe bereik van de aanpak van schulden is een maatschappelijke zorg. Schuldenproblematiek trekt een stevige wissel op het welzijn van mensen. Aanhoudende schulden werken in de hand dat mensen psychische of fysieke klachten ontwikkelen, dat hun sociale netwerk krimpt en dat het hen niet vanzelfsprekend lukt om een volwaardige plek op de arbeidsmarkt in te nemen. Daarbij vormen aanhoudende schulden ook een flinke maatschappelijke kostenpost, denk bijvoorbeeld aan een hoger gebruik van gezondheidszorg of langduriger afhankelijkheid van een uitkering. (3)
De aanpak van de schuldenproblematiek hapert al een tijd. In de economische voorspoed die voordat corona uitbrak de werkloosheid tot een historisch dieptepunt bracht, viel op dat de schuldenproblematiek onverminderd groot bleef. Zo rond 2016 zwol in die context de kritiek aan op het stelsel dat van mensen met schulden veel inspanningen vraagt maar tegelijkertijd veel te weinig mensen aan een echte oplossing hielp. Gevoelig voor de maatschappelijke en politieke onvrede startte het vorige Kabinet in 2018 het actieplan Brede Schuldenaanpak. (4) Deze aanpak heeft in korte tijd geleid tot een reeks aan ingrepen waar al lang op werd gewacht. Denk onder meer aan de herijking van het Beslag en executierecht, de nieuwe berekening van de beslagvrije voet en de toegenomen mogelijkheden om maatwerk te leveren in de incasso door de overheid.
Het huidige Kabinet zet de Brede Schuldenaanpak voort. Het komend kwartaal presenteert minister Schouten in dit kader de Vernieuwde schuldenaanpak 2022-2025. Als de brief die zij half maart naar de Tweede Kamer stuurde mag worden beschouwd als een voorbode daarvan, dan zet dit Kabinet de lijn voort waarin geprobeerd wordt de effectiviteit te vergroten door vooral in te zetten op structuuringrepen. (5) In de recente brief kondigt de Minister bijvoorbeeld aan dat zij een verplichte reactietermijnen voor schuldeisers wil invoeren en burgers persoonlijke begeleiding wil garanderen als zij een beroep doen op de Wet schuldsanering natuurlijke personen.
De Brede schuldenaanpak heeft een enorme impuls gegeven aan de aanpak van de schuldenproblematiek. Er is een heel stevige beweging op gang gekomen waarin onder meer een grote hoeveelheid wetgeving van kracht is geworden met als doel de schuldenproblematiek in Nederland terug te dringen. Tegelijkertijd is het bereik van de schuldhulpverlening nog altijd ver onder de maat. De schuldenproblematiek lijkt heel voorzichtig wat af te nemen, maar nu boodschappen, energie en brandstof flink duurder worden, houdt menig schuldhulpverlener zijn of haar hart vast. Het gegeven dat het Kabinet een Vernieuwde schuldenaanpak aankondigt, laat zien dat ook in Den Haag het algemene gevoel is dat er meer nodig is dan de reeds doorgevoerde wijzigingen in beleid en wetgeving.
De vraag die opdoemt, luidt wat er -in aanvulling op al die belangrijke aanpassingen die reeds zijn doorgevoerd- nog meer nodig is. Ons antwoord daarop luidt: in ieder geval ook meer aandacht voor de doorwerking van onzichtbare mechanismen zoals schaamte, wantrouwen en een laag zelfbeeld op het gebruik van schuldhulpverlening. Schuld en schaamte zijn nauw verbonden. Het proefschrift van Arnoud Plantinga uit 2019 maakt heel mooi inzichtelijk dat niet-gebruik van voorzieningen niet alleen komt door de inrichting en opzet van voorzieningen maar ook door innerlijke processen zoals schaamte. (6) Ook wantrouwen vormt een innerlijke belemmering die bijdraagt aan niet-gebruik. De toeslagenaffaire heeft veel blootgelegd. Vertrouwen in de overheid is geen vanzelfsprekendheid. De Raad van State wees daarop in haar jaarverslag van 2020 en het nieuwe Kabinet is zich heel bewust van het gegeven dat er op dit punt werk is te verrichten. De inzet in het huidige coalitieakkoord op de menselijke maat en het versterken van de uitvoeringsorganisaties zijn daar een invulling van.
Het geringe gebruik van schuldhulpverlening is niet alleen toe te schrijven aan tekorten in de inrichting van het stelsel van schuldhulpverlening. Innerlijke processen zoals schaamte, wantrouwen en een laag zelfbeeld spelen ook belangrijke rol. Deze innerlijke processen verdienen een steviger positie bij het uitdenken van nieuwe ingrepen die moeten bijdragen aan een groter bereik en effectievere aanpak van schulden. Wie de moties die de Tweede Kamer de afgelopen periode indiende volgt, ziet dat ook Kamerleden de oplossingen voor het haperende stelsel hoofdzakelijk zoeken in nog meer structuuringrepen: inkorten van de duur van de Wsnp, (7) een aflospauze (8) of het kwijtschelden van ophogingen. (9)
De aanpak van de schuldenproblematiek is gefragmenteerd belegd in diverse wetten zoals de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, de Wet schuldsanering natuurlijke personen en de schuldenbewinden in Boek 1 van het Burgerlijk wetboek. Deze fragmentatie verklaart de neiging om vooral met structuuringrepen bij te sturen op het bereik en de effectiviteit. Tegelijkertijd leerden we in de afgelopen jaren veel over de doorwerking van schulden op gedrag. Na een eerste periode Brede schuldenaanpak waarin aanpassingen vooral werden ingegeven door rationele analyses uitmondend in structuuringrepen, breekt nu een momentum aan om de innerlijke processen die evenzeer een wissel trekken op het bereik en de effectiviteit ook in te zetten als ontwerpprincipe bij de doorontwikkeling naar een laagdrempelig en effectief stelsel.
1 op de 12 Nederlandse huishoudens heeft probleemschulden
https://www.divosa.nl/nieuws/divosa-publiceert-eerste-rapportage-monitor-vroegsignalering-schulden
Jungmann, N & Madern, T. (2022) Basisboek aanpak schulden. Groningen: Noordhoff
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/05/23/actieplan-brede-schuldenaanpak
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/03/14/kamerbrief-beleidsreactie-rapporten-verkenning-stelsel-schuldhulpverlening-en-aanbieders-schuldbemiddeling
https://www.divosa.nl/nieuws/schaamte-over-financien-kan-armoede-stand-houden
Kamerstukken II 2020-2021, 35570, nr 21
Kamerstukken II 2019-2020 24515, nr. 514
Kamerstukken II 2019- 2020, 35 300 XV nr. 52
