Minister Hugo de Jonge zond afgelopen week twee interessante onderzoeken naar de Tweede Kamer. Het ene onderzoek betreft de Monitor Gemeentelijke Zorginkoop 2020: een actualisatie van het PPRC-onderzoek naar gemeentelijke zorginkoop, waarin de monitor is bijgewerkt met alle gemeentelijke contracten voor Wmo en jeugdhulp die per 2020 van start zijn gegaan. Hoewel ik als betrokkene bij het Monitor-onderzoek deze rapportage van harte kan aanbevelen aan iedereen die zich bezighoudt met Wmo en/of Jeugdzorg, sta ik in deze blog stil bij het andere onderzoek – naar de mate van grensoverschrijdende gunning van contracten voor sociale diensten binnen de EU.
Gemeenten zijn vanuit de Europese Aanbestedingsrichtlijn verplicht om contracten voor diensten in het kader van de Wmo en de Jeugdwet Europees aan te besteden wanneer zij een waarde van €750.000 of meer hebben. Zo beoogt de EU om één gezamenlijke markt voor overheidsopdrachten te bereiken: een markt waarin ondernemers uit de ene lidstaat zonder belemmeringen kunnen meedingen naar opdrachten van overheden uit andere lidstaten. Omdat de procedures voor een dergelijke aanbesteding tijdrovend kunnen zijn, stelt de EU drempels vast voor contractwaarde. Een gemeente hoeft schoonmaakdiensten pas EU-breed aan te besteden als het contract € 214.000 of meer waard is. Onder die waarde wegen de voordelen niet op tegen de kosten. Omdat de EU onderkent dat sociale diensten bijzonder van aard zijn (ze hangen nauw samen met taal, cultuur en specifieke nationale wetgeving) geldt daar een hogere drempel. Boven de € 750.000 worden ook deze contracten geacht een zogenaamd grensoverschrijdend belang te hebben. Simpel gezegd: men verwacht dat contracten voor sociale diensten vanaf die waarde interessant zijn voor zorgaanbieders uit het buitenland.
Deloitte heeft in opdracht van VWS voor de gehele Europese Unie onderzocht hoeveel opdrachten voor sociale diensten nu daadwerkelijk aan zorgaanbieders uit andere lidstaten worden gegund. Dus: wat is het grensoverschrijdend belang voor sociale diensten in de praktijk? Het onderzoek bevestigt wat iedereen die in deze sector actief is al lang weet: er is geen buitenlandse interesse voor deze contracten. Deloitte vond in totaal 0,5% gunning aan buitenlandse partijen. Van de 830 gepubliceerde gunningsbeslissingen bleken er vier contracten te zijn waarvan een (klein) deel van de percelen is gegund aan een zorgaanbieder buiten de landsgrenzen. Kortom, het EU-breed publiceren van Wmo en jeugdhulp-contracten sorteert niet het doel dat de wetgeving beoogt.
Het volledig in het Engels opgestelde onderzoeksrapport is ongetwijfeld rechtstreeks doorgestuurd naar de Europese wetgever. Hoewel het allerminst zeker is dat de EU-wetgever de sociale diensten weer gaat uitsluiten van de richtlijn, ligt er met dit onderzoek wel een overtuigend argument voor uitsluiting. Voordat gemeenten en zorgaanbieders te vroeg juichen: de EU-richtlijnen worden eens in de tien jaar herzien, een volgende herziening staat voor 2024 op de agenda. Lidstaten krijgen vervolgens twee jaar om de EU-richtlijn in nationale wetgeving te implementeren – en de vorige keer is het Nederland niet gelukt zich aan deze termijn te houden. Kortom, zelfs als de beoogde wijziging er doorkomt zullen gemeenten tot tenminste 2026 met de bestaande regels moeten werken.
Maar wat als de EU niet langer het aanbesteden voor sociale diensten voorschrijft? Gaat de Nederlandse wetgever dan nog wel aanbestedingsregels voorschrijven of helemaal niets? Overheidsopdrachten die qua waarde onder de EU-drempels blijven, zijn nog steeds gebonden aan nationale regels (vastgelegd in de Aanbestedingswet 2012). Deze regels beogen een gelijk speelveld te creëren voor ondernemers binnen de landsgrenzen voor het vergaren van een overheidsopdracht. Dus ook hier gelden de principes van gelijke behandeling, transparantie, evenredigheid. Ze beogen vriendjespolitiek te voorkomen, te zorgen dat overheden redelijke eisen stellen en dat het proces van het gunnen van overheidsopdrachten transparant verloopt – zodat een publieke opdrachtgever kan worden gecontroleerd en aangesproken op zijn gedrag. In een recent interview in Zorgvisie betoogt Tim Robbe dat de aanbestedingsplicht in feite een markt-ideologie is, welke is verstopt in wetgeving.(1) Robbe pleit voor meer ruimte en mogelijkheden: integere bestuurders moeten ruimte krijgen om na goed onderzoek besluiten te motiveren waar het verdelen van schaarste betreft. Dit kan middels een aanbesteding, maar andere manieren – bijvoorbeeld het direct verlenen van een opdracht – moeten ook tot de mogelijkheden behoren.
Ik ben het met Robbe eens dat zowel de EU als de nationale aanbestedingswetgeving stoelen op een vrijemarktideologie, waarin economische wetten leidend zijn. De brede vraag of de zorg een ‘markt’ is die zich leent voor economische wetten van de marktwerking ga ik in deze blog niet beantwoorden. Dat aanbesteden (al dan niet Europees) niet in alle situaties de enige, of meest passende wijze van uitbesteding is, daar ben ik zelf wel van overtuigd. In dat kader is het essay Het dogma aanbesteden van publicist Jos van der Lans een aanrader: het schetst het beeld van de opkomst van het aanbesteden van welzijnswerk, en tot welke onwenselijke gevolgen dit leidde.(2)
Dus moeten we die aanbestedingsregels dan maar geheel afschaffen voor sociale diensten, als de eerste de beste mogelijkheid zich (over zes jaar) voordoet? Laten we nu eens niet redeneren vanuit de gemeenten als inkopende partij, maar vanuit de zorgaanbieders. De aanbestedingsregels – hoe knellend ze soms ook zijn – zorgen namelijk ook voor een vast kader aan spelregels en procedures bij het uitbesteden van diensten. Ze creëren een gezamenlijke taal en set aan gedragsregels rondom zorginkoop, en beperken – tot op zekere hoogte – de variatie aan benaderingen waarmee gemeenten sociale diensten inkopen. Omdat de aanbestedingsregels voor sociale diensten nu al veel meer ruimte laten dan voor reguliere diensten, is die variatie rondom inkoopprocedures in het sociaal domein al veel groter. Omdat gemeenten van deze ruimte gebruik maken, leidt dit tot veel onduidelijkheid en administratieve lasten bij zorgaanbieders – zowel rondom de aanbestedingen als in de uitvoering. VWS is op dit vlak juist bezig om gemeenten meer te laten standaardiseren bij het inkopen. Meer vrijheid – zoals Robbe graag ziet – zal per definitie tot een grotere variatie in uitbesteding leiden. Naast de aandacht voor het beperken van willekeur en vriendjespolitiek, pleit ik dus ook voor aandacht voor ongewenste effecten voor aanbieders - en ultimo de cliënten.
Kortom, mijn advies is: gooi het kind niet met het badwater weg. En dat zeg ik niet alleen om ons Monitor-onderzoek in 2027 nog behapbaar te houden…
Bekijk ook de Basiscursus Inkoop sociaal domein, gegeven door AKD-advocaten Pieter Kuypers en Nikee Groot. Lees over dit thema verder in het dossier Inkoop
(1) https://www.zorgvisie.nl/aanbestedingsplicht-sociaal-domein-is-onzinnig/
(2) https://www.lsabewoners.nl/wp-content/uploads/2020/06/Het-dogma-aanbesteden.pdf
