Minister Schouten wil de balans in de Participatiewet herstellen, zo blijkt uit haar brief aan de Tweede Kamer op 21 juni. De brief volgt na de beleidsanalyse van haar ministerie, die ingaat op knelpunten in de huidige Participatiewet en mogelijke oplossingsrichtingen. In dit artikel bespreek ik deze actuele ontwikkelingen en wat ze betekenen voor gemeenten, nu én in de toekomst.
Uit de beleidsanalyse Participatiewet in balans blijkt dat de Participatiewet inderdaad op sommige punten knelt, of zelfs in disbalans is. Dit komt voor een groot deel door beleidskeuzes uit het verleden. Die zijn op zichzelf verklaarbaar en logisch, maar pakten bij elkaar niet altijd even goed uit. Het ministerie identificeert een zevental knelpunten:
de regels van de bijstand zijn complex;
de inkomstenverrekening binnen de bijstand is strikt;
de nadruk op betaald werk is groot, ook voor wie dit niet haalbaar is;
er zijn belemmeringen voor het aanvaarden van betaald werk;
de wet stelt veeleisende verplichtingen;
de handhaving is strikt;
de mogelijkheden tot maatwerk staan onder druk.
Het ministerie stelt wel dat “in het overgrote deel van de gevallen zaken goed lopen bij de verstrekking van bijstandsuitkeringen” (p.22). Deze belangrijke nuance valt in het politieke debat doorgaans weg. Ook in de Kamerbrief kom ik deze notie niet tegen. De minister neemt in de brief wel de waarschuwing van ambtenaren over om “niet het kind met het badwater weg te gooien”.
De minister zet in op twee ‘sporen’, naast de acties die de minister eerder al in gang zette. Een bestaande actie is bijvoorbeeld schrappen van de kostendelersnorm voor jongvolwassenen: uit onderzoek van Significant APE bleek dat de kostendelersnorm leidt tot dakloosheid onder jongeren. Aanvullend zet de minister in op Spoor 1: maatregelen op korte termijn. Dat wil zeggen: niet voor 2024, omdat de minister eerst de uitvoeringstechnische, financiële en juridische implicaties wil uitdenken.
Spoor 2 vereist een (nog) langere adem: een bredere stelselherziening van de sociale zekerheid, in lijn met andere acties naar aanleiding van onder meer de toeslagenaffaire. In brede zin gaat het dan om het voorkomen van schrijnende situaties, meer oog hebben voor de situatie van de burger en herstel van vertrouwen. Eerder syntheseonderzoek wees erop dat het bieden van maatwerk een belangrijke manier is om dit te bewerkstelligen, en om een zogenoemde ‘responsieve overheid’ te worden.
Uit de Kamerbrief destilleer ik een verhuld appel van de minister op gemeenten. De minister schrijft dat gemeenten voor het toepassen van maatwerk de wet soms als te beperkend “ervaren” of “voelen”. De bewoording suggereert dat de minister die mening niet in alle gevallen deelt. Zo biedt de Participatiewet wel degelijk enige ruimte voor maatwerk (in artikel 18 lid 1) en er bestaan uitzonderingsgronden, aldus een expertgroep van juristen. De vinger van de minister lijkt te wijzen naar gemeenten die hier weinig gebruik van maken. Daartegenover wijzen de gemeenten zelf vaak naar ‘Den Haag’ omdat maatwerk niet mogelijk zou zijn.
De gemeenten hebben een punt, want de rechter haalt doorgaans een streep door individuele toepassing van de bijstand. Uitzonderingen op de regels mogen wettelijk gezien enkel bij “dringende” tot “zeer dringende redenen”. Bovendien sluit maatwerk niet altijd aan bij de principes en wetsartikelen van de Participatiewet.
En toch is het óók terecht dat de minister een appel doet op gemeenten om meer maatwerk te verlenen. Een reden is dat de rechter vooral wordt ingeschakeld wanneer de sociale dienst of gemeente oordeelt in het financiële nadeel van de burger. Rechtsgang is minder aan de orde als maatwerk in het voordeel van de burger is. En dat is precies waar de minister op doelt: meer menselijke maat in het tegengaan van schrijnende situaties.
Blijkbaar ervaren gemeenten toch terughoudendheid bij het bewust ruimhartig toepassen van maatwerk. Dat is verklaarbaar, want in het huidige stelsel van sociale zekerheid spelen rechtmatigheid en rechtsgelijkheid een dominante rol, geredeneerd vanuit de letter der wet en uitvoeringsvoorschriften. En dat is precies de angel van de hele discussie: maatwerk botst met rechtsgelijkheid, rechtmatigheid en voorspelbaarheid.
Die afruil is in de kern een clash van mensbeelden. Volgens het rapport van SZW domineert in de Participatiewet het mensbeeld van de rationele en calculerende burger. Als dit mensbeeld klopt, is een toepassing van strikte en gelijke regels passender dan wanneer we uitgaan van de moderne opvatting dat mensen verschillen in denk- en doenvermogen (bron: WRR). In dat laatste geval ligt maatwerk voor de hulpbehoevende, afhankelijke burger meer in de rede. Dat betekent een verschuiving van rechtsgelijkheid en rechtmatigheid naar (meer) maatwerk. En dat betekent ook dat ‘we’ vinden dat de overheid burgers verschillend mag behandelen, zolang de overheid dit op inhoudelijke gronden kan uitleggen.
Gemeenten doen er goed aan om de maatwerktrend ook in hun eigen beleid en uitvoering te erkennen, en er alvast ervaring mee op te doen. Het duurt immers een tijd voordat gemeenteprocedures zijn aangepast en ingesleten werkwijzen en patronen zijn losgelaten. Berust niet in onmogelijkheden in de huidige werkwijze, maar gebruik de ruimte die de wet al biedt en steeds meer zal bieden.
Het is daarbij van groot belang dat gemeenten proactief in gesprek gaan met burgers. Juist met die burgers die géén of een andere vorm van maatwerk toegekend krijgen dan zij hadden gehoopt. Het nieuwe paradigma stelt immers hogere eisen aan de communicatie en uitleg van inhoudelijke keuzes van de gemeente. Dossiervorming, kennisdeling en intervisie binnen de gemeentelijke uitvoering is daarbij cruciaal, om te voorkomen dat met verschillende maten gemeten wordt. Bij slecht onderbouwde of inconsistente keuzes in de uitvoering, is het risico op een rechtsgang ook in het nieuwe paradigma denkbaar. Zorgvuldigheid is dus geboden.
Tot slot: ons mensbeeld verandert, en dus verandert de ‘balans’ richting meer menselijke maat. Net als in het verleden passen we wetgeving en uitvoering aan op het actuele politiek-maatschappelijk gedachtegoed en incidenten die ons collectief aan het denken zetten. Zo gaat ons mensbeeld binnen het spectrum soms wat op een neer. De regelgeving is na de voorgenomen aanpassingen dus niet ‘af’. We blijven de balans zoeken en toesnijden op de actualiteit, zo goed en kwaad als dat gaat. Precies dat is wat een responsieve overheid zou moeten zijn.
