Het Inlichtingenbureau, dat potentiële ‘signalen van onrechtmatigheid’ doorgeeft aan gemeenten, ligt onder vuur in de landelijke media. Het bureau zou als een ‘geheime dienst’ te werk gaan en ‘juridisch schimmig’ zijn. Een nieuwe klopjacht van de overheid op burgers zou op de loer liggen. Maar kloppen die beweringen wel?
Door Eva Lenoir en Matthijs van Dam
Het Inlichtingenbureau is in 2001 opgericht door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met als doel gemeenten te ondersteunen bij het vaststellen van het recht op uitkeringen en het signaleren van potentiële onrechtmatigheid. Het Inlichtingenbureau fungeert daarbij slechts als ‘informatieknooppunt’ in de uitwisseling van gegevens van burgers tussen gemeenten en andere instanties.
Het bureau ontvangt bijvoorbeeld gegevens van de RDW in het geval van de aanschaf van een auto, en stuurt die door naar de gemeente. Zo hoeven gemeenten niet zelf aan te kloppen bij verschillende instanties om gegevens op te vragen.
Begin februari stelde SP-Kamerlid Jasper van Dijk al Kamervragen aan de staatssecretaris van SZW, Tamara van Ark, over de werkzaamheden van het bureau. (1) In haar antwoorden laat de staatssecretaris weten dat door tussenkomst van het Inlichtingenbureau voorkomen wordt dat alle gemeenten afzonderlijk de gegevensbronnen hoeven te raadplegen. De informatieverschaffing aan gemeenten is hiermee ‘veiliger en efficiënter ingericht’. Ook zegt Van Ark dat gemeenten niet verplicht zijn om van de diensten van het Inlichtingenbureau gebruik te maken, dat de organisatie geen opsporingsbevoegdheid heeft en niet betrokken is bij de handhaving op mogelijke uitkeringsfraude.
Hoe zo’n potentieel signaal van onrechtmatigheid tot stand komt is echter nog onduidelijk. Nieuw Kamerlid Don Ceder (CU) zei al vragen te willen stellen over de totstandkoming van die signalen en wie verantwoordelijk is voor die data. De antwoorden laten echter nog even op zich wachten, de minister liet deze week weten de antwoorden niet binnen de gestelde termijn te kunnen beantwoorden. Wie ondertussen wil weten wie verantwoordelijk is voor die verwerking, kan zo het in 2018 opgestelde privacyprotocol van het Inlichtingenbureau erbij pakken. Daarin staat dat het bureau optreedt als verwerker van gegevens namens het college van B&W. (2) Het college van B&W is daarin de verwerkingsverantwoordelijke.
Dat sinds de oprichting twintig jaar geleden slechts een handvol deskundigen en burgers met het Inlichtingenbureau en hun werkwijze bekend lijkt, is opmerkelijk. Wie de Wet werk en bijstand (2005) en haar opvolger de Participatiewet (2015) erop naslaat ziet dat het Inlichtingenbureau in beide wetten negen keer vermeld staat. (3)(4) Voor iedereen die dat wil is informatie over de werkzaamheden en wettelijke grondslagen van het Inlichtingenbureau uit openbare bronnen te verkrijgen.
Suzanne Bezemer, advocaat bij advocatenkantoor Loyens & Loeff, laat weten dat het werkterrein van het Inlichtingenbureau kan worden opgedeeld in vier beleidsterreinen: Wmo 2015/Jeugdwet, Werk en Inkomen, Onderwijs en Lokale Belastingen. Elk beleidsterrein waarop het bureau actief is als gegevensverwerker kent een juridische basis voor de verwerking van gegevens door het Inlichtingenbureau, weergegeven in onderstaand kader.
Het waren vooral deze juridische bepalingen waarover veel verwarring en onduidelijkheid is ontstaan. In samenspraak met de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is daarom een wijziging van het Besluit SUWI opgesteld om de situatie te verduidelijken en meer in lijn te brengen met de rol van het Inlichtingenbureau. Dit wordt geregeld met een wijziging van het Besluit SUWI. (6)
Ondanks dat alle juridische en wettelijke grondslagen in openbare bronnen te vinden zijn, kreeg het Inlichtingenbureau in Trouw, De Volkskrant en De Groene Amsterdammer meermaals het verwijt ‘juridisch schimmig’ te zijn. Maar om te weten of dat klopt is het van belang te weten wat er precies onder schimmig wordt verstaan, stelt Dennis van Tilborg, advocaat bij AKD. Van Tilborg houdt zich onder andere bezig met fraudebestrijding in het sociaal domein en is gespecialiseerd in zaken over de open en digitale overheid. “Waar die bewering van schimmigheid vandaan komt is mij niet direct helder. Het kan verschillende dingen betekenen. Schimmig kan je uitleggen als iets wat het daglicht niet kan verdragen, maar dat lijkt me in dit geval niet op zijn plaats. De status van verwerker is te herleiden naar openbare bronnen. Daaruit blijkt dat het Inlichtingenbureau (voor een deel van haar taken) een wettelijke grondslag kent en dat er een overeenkomst tussen de deelnemers aan de stichting en de stichting zelf bestaat waarin de rol van verwerker verder is uitgewerkt . Dat vind ik niet schimmig. Je kan schimmigheid ook uitleggen als ondoorzichtigheid. Daar kan ik me wel iets bij voorstellen. Het is voor een burger niet kraakhelder wat het Inlichtingenbureau doet.”
Van Tilborg doelt daarbij op het technische taalgebruik in het privacyprotocol, dat zelfs voor hem als jurist moeilijk te doorgronden is. Daar komt bij dat in de wet SUWI, de Wmo 2015 en de Jeugdwet de bepalingen over gegevensverwerkingen ruim en algemeen omschreven zijn . Het Inlichtingenbureau zou in hun verantwoording daarom meer rekening kunnen houden met hun publiek. “Als je als burger wilt weten welke gegevens het Inlichtingenbureau voor welk doel verwerkt, dan vergt dat een behoorlijke zoektocht. In die zin zijn ze niet erg transparant. In de informatieplicht van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) staat dat je niet alleen moet uitleggen wat je status is en welke grondslag je hebt, maar ook dat de informatie toegankelijk is.”
Is het wenselijk dat een privaatrechtelijk orgaan gegevens van burgers verzameld? “Bij de oprichting van het Inlichtingenbureau is vanwege de scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht gekozen voor een private stichting. In principe zou het mogelijk moeten zijn publieke taken bij een privaatrechtelijke instantie te beleggen”, zegt Suzanne Bezemer. “Belangrijk zijn wel voldoende mogelijkheden om controle en toezicht te houden op de uitvoering van hun taken, en voldoende controlemogelijkheden op de naleving van de Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet. Zo zou je kunnen kijken of de minister voldoende gebruik maakt van aanwijzingsmogelijkheden, en of dat op de juiste manier gebeurt. Ook bestaat er de mogelijkheid de taken onder te brengen bij een andere organisatie als de gegevensbescherming tekortschiet.”
Gegevens van burgers zouden veilig moeten zijn bij een gemeente. Openheid van zaken, transparantie en het verkrijgen van inzage zijn van wezenlijk belang voor burgers voor de vraag of verwerking van gevoelige gegevens als rechtmatig wordt ervaren. Juist daarom zijn de vragen zoals gesteld door de AP (7) volgens Bezemer van groot belang: “Ik kijk met belangstelling uit naar de opheldering van het Inlichtingenbureau over welke gegevens zij precies verwerkt en op welke manier.”
Inmiddels zijn we de vier weken ruimschoots gepasseerd maar of het Inlichtingenbureau de toezichthouder gerust weet te stellen, blijft nog even in het midden. In een reactie aan Privacyweb laat een woordvoerder van de AP weten dat ‘de AP de informatie die het van het Inlichtingenbureau heeft gekregen bestudeert’ en ‘dat er geen nadere informatie beschikbaar is’.
Begin 2020 verklaarde de rechtbank het Systeem Risico Inventarisatie (SyRI) onrechtmatig. Dit systeem gaf overheidsinstanties de mogelijkheid gegevens te delen en te analyseren om te voorspellen bij welke personen een hoger risico op uitkeringsfraude bestaat De vergelijking tussen SyRI en het Inlichtingenbureau wordt in de landelijke media vaak gemaakt, vooral omdat in beide gevallen sprake is van algoritmegebruik.
Dat betekent niet dat beide zaken een-op-een met elkaar te vergelijken zijn. Volgens de rechtbank is SyRi een vorm van profilering. Bij de inzet ervan wordt naar verbanden tussen persoonsgegevens gezocht en wordt gebruik gemaakt van voorspellende analyses. Het Inlichtingenbureau is slechts een gegevensknooppunt dat weliswaar gebruikt maakt van een algoritme, maar aan de uitkomsten geen voorspellingen of analyses verbindt. Dat is een groot verschil, zo zegt ook Dennis van Tilborg: “Ondanks de wettelijke grondslag was bij SyRI duidelijk dat er via een bijna onuitputtelijke lijst veel gegevens werden verzameld, en dat er ook gezocht werd naar toegevoegde informatie om een risico-inventarisatie te maken. Je kon bij SyRI niet onder de motorkap kijken, maar je wist wel dat het een auto was die potentieel te hard reed. Het Inlichtingenbureau lijkt vooral een informatieknooppunt, die van gegevens van partij A een klein pakketje maakt en doorstuurt naar partij B.”
De aparte wettelijke grondslag van SyRI doet veronderstellen dat het iets anders betreft dan het Inlichtingenbureau, zegt Van Tilborg. Volgens hem wringt de schoen vooral bij de vraag of het nu wel duidelijk is wat het bureau doet: “Als ik met de wet in de hand en een blik op de website kijk wat zij concreet doen, is dat niet helder genoeg. De aandacht moet daarom vooral uitgaan naar meer transparantie. Maar om hen nu al in de SyRI-hoek te plaatsen gaat mij te ver.”
De discussie over het Inlichtingenbureau kan moeilijk los gezien worden van de Toeslagenaffaire, waarbij duizenden gezinnen onterecht als fraudeur werden betiteld en daarmee het slachtoffer van een klopjacht door de overheid werden. Om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen is het belangrijk dat burgers inzicht krijgen in wie welke gegevens verwerkt en waarom. Algoritmes zijn belangrijk om risico’s in kaart te brengen, maar kunnen het menselijk handelen niet vervangen, zegt Suzanne Bezemer. “Gezien de beleidsterreinen waarop het Inlichtingenbureau actief is bevindt de burger zich in een afhankelijke positie ten opzichte van de gemeente. Juist daarom is het noodzakelijk dat voldoende checks and balances in het systeem zijn ingebouwd, zodat er ook oog is voor de situatie van de burger.”
Gerrit Dijkstra, universitair docent Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, stelde in zowel De Volkskrant als De Groene Amsterdammer dat het bureau mede vanwege een gebrek aan die transparantie en verantwoording indruist tegen de rechtsstaat. Maar Van Tilborg vindt dat nog niet genoeg om het Inlichtingenbureau niet rechtstatelijk te noemen: “De betekenis die mensen aan het begrip ‘rechtsstaat’ geven kan nogal verschillen. In de huidige tijd is transparantie natuurlijk belangrijk, mede vanwege de Toeslagenaffaire. Kijkend naar de wettelijke status en het privacyprotocol uit 2018 valt daar nog een wereld te winnen, maar voor de conclusie dat het Inlichtingenbureau indruist tegen de rechtsstaat is mijns inziens wel wat meer bewijs nodig. Ik zie indruisen tegen de rechtsstaat vooral als handelen op een zodanige wijze dat de vrijheid van burgers, het functioneren van de democratie of de rechtsbescherming in de knel komt , dat gaat niet op voor elke schending van de AVG.“
Dan rest nog de vraag waarom het Inlichtingenbureau een dergelijke veeg uit de pan krijgt. Wie heeft daar belang bij? Het bureau zelf in ieder geval niet; als stichting werken zij immers zonder winstoogmerk. Voor hen valt niks te halen uit onrechtmatige gegevensverwerking. Daarnaast werken zij met een wettelijke basis.
Dat gebeurt echter niet altijd. Een voorbeeld is het in 2014 gestarte overheidsproject waar elke burger in Nederland mee te maken heeft. De Landelijke Aanpak Adreskwaliteit (LAA), die de ‘kwaliteit van de adresgegevens in de Basisregistratie Personen (BRP) moet verhogen en adresgerelateerde fraude moet bestrijden’. Dit project werkt al jaren zonder wettelijke grondslag. De werkwijze van LAA is een vorm van profilering door de overheid. Bij LAA is sprake van ‘risicogericht adresonderzoek’. In proeven en pilots worden patronen onderzocht die kunnen duiden op een verkeerde adresregistratie. Daarbij wordt gekeken naar patronen die duiden op een onjuist gebruik van voorzieningen - bewust of onbewust - die gekoppeld zijn aan dat adres. (8)
In deze aanpak werken naast 280 gemeenten ook vijf verschillende ministeries mee (OCW, BZK, SZW, Financiën, VenJ). Geen enkele Nederlander ontkomt aan de LAA, want iedereen staat immers ingeschreven op een adres.
Er kunnen vragen worden gesteld over het Inlichtingenbureau, maar ook de risicoprofilering van de LAA is allesbehalve transparant. Het is niet mogelijk om erachter te komen om welke signalen en profielen het gaat. Die informatie op de kennisbank is niet toegankelijk. Wel is op de website een animatiefilmpje te vinden. (9) Dit samenwerkingsverband van gemeenten en uitvoeringsorganisaties werkt al zeven jaar zonder ondersteunende wetgeving.
In tegenstelling tot het Inlichtingenbureau is het wetsvoorstel dat de gegevensuitwisseling van het LAA legitiem moet maken nog in voorbereiding. Van 10 april tot en met 22 mei vorig jaar vond de internetconsultatie van het wetsvoorstel Wijziging Wet BRP i.v.m. Landelijke Aanpak Adreskwaliteit plaats. Deze wijziging is vandaag de dag echter nog steeds niet doorgevoerd. In een Kamerbrief op 15 maart 2021 schrijft staatssecretaris Knops dat “een voorstel tot wijziging van de Wet BRP ten behoeve van LAA in voorbereiding is”. (10) Met een besluit brp (11) en een regeling brp (12), van 4 mei tot 1 juni in consultatie, wil Knops nu alsnog een plek inruimen voor de LAA in de wet. De werkwijze van LAA is een vorm van profilering door de overheid, en dat mag de overheid alleen doen als daar wetgeving voor is.
Terug naar het Inlichtingenbureau: als de organisatie volgens sommigen niet in staat zou zijn om gegevens op een rechtmatige manier te verwerken, wie mag dat dan wel? Zo schakelde de gemeente Nissewaard de hulp van een commerciële partij in om bijstandsfraude op te sporen. De algoritmes van Totta Data Lab verwerkten de gegevens van 2300 Nissewaardse bijstandsontvangers zonder dat zij mochten weten welke gegevens dat waren. De gemeente was niet bereid tot openheid van zaken om ‘fraudeurs niet wijzer te maken’. (13) Die methode was voor de FNV genoeg om begin dit jaar een rechtszaak tegen de gemeente aan te spannen. (14) De precieze werkzaamheden van het Inlichtingenbureau kunnen zeker transparanter uitgelegd worden, maar de werkwijze van het Inlichtingenbureau is in ieder geval meer open dan de methodes van sommige commerciële data-analisten. Daarom een afsluitende vraag aan de AP voor vervolgonderzoek: hoeveel gemeenten gaan eigenlijk met (ondoorzichtige) commerciële partijen in zee op het gebied van gegevensverwerking in het sociaal domein?
https://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2021-01-01
https://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2005-04-15#Hoofdstuk6_Paragraaf6.6_Artikel63
(i)Rechtmatigheidscontrole: artikel 64 lid 3 Participatiewet en artikel 67 lid 2 Participatiewet, artikel 45 lid 2 Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en artikel 48 lid 2 IOAW, artikel 45 lid 2 Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en artikel 48 lid 2 IOAZ.
(ii) Re-integratie: artikel 63 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI), artikel 64 lid 3 en artikel 67 lid 2 Participatiewet, artikel 45 lid 2 IOAW en artikel 45 lid 2 IOAZ.
(iii) Bijzondere bijstand: artikel 64 lid 3 Participatiewet en artikel 67 lid 2 Participatiewet, artikel 45 lid 2 IOAW en artikel 48 lid 2 IOAW, artikel 45 lid 2 IOAZ en artikel 48 lid 2 IOAZ.
(iv) Bijstandsdebiteuren: artikel 64 lid 3 Participatiewet en artikel 67 lid 2 Participatiewet, artikel 45 lid 2 IOAW en artikel 48 lid 2 IOAW, artikel 45 lid 2 IOAZ en artikel 48 lid 2 IOAZ.
(v) Gemeentelijke Digitaal Klant Dossier-voorziening: artikel 5:24 lid 1 Besluit SUWI.
https://www.ictu.nl/projecten/landelijke-aanpak-adreskwaliteit
