Gemeenten hebben grote tekorten op de Wmo en de jeugdzorg, terwijl lokale zorgaanbieders een groot deel van de zorggelden niet aan zorg besteden. Kunnen de gemeenten daar wat aan doen, en doen ze dat ook? Aan de hand van twee gevallen uit de gemeente Tilburg probeert emeritus hoogleraar Harrie Verbon daar een antwoord op te vinden. Om vertrouwelijkheid te garanderen worden de namen van de pgb-instellingen en de betrokken personen niet genoemd. Vandaag het eerste deel.
Bij begeleid wonen, die vanuit de Wmo gefinancierd wordt, blijft de cliënt op zichzelf wonen en komt de zorgverlener naar hem of haar toe. Men voelt al direct aan dat hier potentiële ruis in de zorgverlening kan ontstaan. Het gaat hierbij om vragen als: hoe vaak wordt de zorgverlener geacht naar de cliënt te gaan, hoe wordt nagegaan of de zorg adequaat is en wanneer is het duidelijk dat de zorg resultaten oplevert?
De mensen die begeleid wonen ontvangen kampen veelal met meerdere problemen zoals schulden, verslaving en een problematische thuissituatie. Zij kunnen niet op eigen kracht zelfredzaam zijn, zoals het jargon luidt, maar zijn afhankelijk van ondersteuning.
Iemand die een recht op begeleid wonen wil aanvragen, gaat daarvoor, eventueel samen met een verzorger, naar de zogeheten ‘toegang’ van de gemeente. Medewerkers van de toegang bepalen dan samen met de aanvrager de zorgindicatie. Als de toegang tot de conclusie komt dat de aanvrager recht heeft op begeleid wonen, kan de cliënt aangeven of hij de zorg zelf wil regelen via een persoonsgebonden budget (pgb).
De cliënt regelt bij een pgb zelf de zorg en de gemeente heeft dan geen contract met de zorgaanbieder die pgb-zorg aanbiedt. De cliënt spreekt met de zorgaanbieder een zorgplan af. Het is uiteraard de bedoeling dat het zorgplan de afspraken die de cliënt met de gemeente maakt weerspiegelt. De gemeente moet zich er bovendien van vergewissen dat de zorg van voldoende kwaliteit is.
Hoewel de gemeente geen directe verbintenis heeft met de pgb-instelling, kan zij toch enige greep op pgb-instellingen krijgen. De rekenkamer van Tilburg, bijvoorbeeld, adviseerde in een rapport aan de gemeenteraad om standaard te eisen dat de cliënt met een pgb aan de toegang rapporteert over de geleverde zorg, de gemaakte kosten en de bereikte resultaten.(1) De toegang zou geregeld met de cliënt en/of diens verzorger deze rapportages moeten bespreken.
Pgb-instellingen hebben een beperkte financiële verantwoordingsplicht. Daarom moet de gemeente des te meer nadruk leggen op de rechtstreekse meting van zowel de kwaliteit als de rechtmatigheid van de geleverde zorg. De gemeente Tilburg poogt dit te bewerkstelligen via onafhankelijke toezichthouders die kunnen toetsen of een pgb-instelling aan minimale kwaliteitsvoorwaarden voldoet, en of gedeclareerde uren ook daadwerkelijk zijn geleverd.
Het zorgbedrijf in deze zaak bood jongeren tussen de 18 en 25 jaar, vaak met een licht verstandelijke beperking, maar in het bezit van een pgb, begeleid wonen aan. Voor iedere cliënt werd gezocht naar een zelfstandige wooneenheid. Het bedrijf bood daarnaast dagbesteding aan.
Bij de gemeente kwamen veel klachten binnen over het zorgbedrijf. Dit betrof, onder meer, het niet leveren van de beschikte uren, onvoldoende kwaliteit van de ondersteuning en uithuiszetting van cliënten als er te weinig uren zouden zijn beschikt. Daarop begon de gemeentelijke toezichthouder met een onderzoek naar de kwaliteit en de rechtmatigheid van het zorgaanbod.
Het bedrijf wilde aanvankelijk niet meewerken aan het onderzoek in verband met de tijdsbelasting. Toen na aandringen van de gemeente toch tot medewerking werd overgegaan, kondigde het bestuur van het zorgbedrijf aan met het aanbod van zorg (gefaseerd) te willen stoppen.
Het zorgbedrijf declareerde iedere maand voor iedere cliënt een twaalfde deel van het totale jaarlijkse pgb-budget bij de sociale verzekeringsbank (SVB). De begeleiding van de cliënten werd geleverd door zzp’ers die voor de gemaakte uren declareerden bij het zorgbedrijf. Uit de administratie van het zorgbedrijf kon de gemeentelijke toezichthouder opmaken dat deze werkwijze impliceerde dat het feitelijk aantal uren geleverde zorg maar een fractie bedroeg van het gedeclareerde aantal zorguren. Daar de vergoeding aan de zzp’ers ongeveer de helft was van wat de gemeente per begeleidingsuur vergoedt, maakte het zorgbedrijf op de wel geleverde uren ook nog een flinke winst per gedeclareerd uur.
De twee bestuurders van het zorgbedrijf hadden ook nog een eigen onderneming. Vanuit die ondernemingen declareerden zij bij het zorgbedrijf voor de begeleiding van cliënten. Het ging om aanzienlijke bedragen per jaar. Noch uit de stukken noch uit interviews met cliënten bleek dat de bestuurders cliënten hadden begeleid.
Uit een jaarrekening, waarover de toezichthouders beschikten, bleek dat het zorgbedrijf een eigen vermogen van bijna een half miljoen euro bezat dat voor een groot deel in vastgoed was belegd. Een deel van dat vastgoed werd gebruikt om eigen cliënten in te huisvesten. De huurinkomsten daarvan zullen waarschijnlijk naar de eigen ondernemingen van de bestuurders zijn overgemaakt. Het wordt niet helemaal duidelijk om welk bedrag het hier gaat, omdat de bestuurders van de pgb-instelling weigerden een overzicht van de huurbetalingen te overleggen. De suggestie is dat ongeveer de helft van de jaarlijkse huisvestingskosten betrekking had op de eigen panden. De inkomsten die daaruit voor de bestuurders voortvloeiden, bedroegen waarschijnlijk meer dan een ton per jaar.
De cliënten ontvingen dagbesteding van het zorgbedrijf zelf. Een doel van dagbesteding is om mensen weer in een ritme te krijgen van waaruit ze naar betaald werk zouden kunnen gaan. Voor het zorgbedrijf is dat laatste echter minder aantrekkelijk, omdat dagbesteding budget voor het zorgbedrijf oplevert. De bestuurders probeerden echter cliënten voor de dagbesteding te behouden door ze te ‘belonen’ voor het deelnemen aan de dagbesteding met een bedrag per uur. Voor sommige cliënten was dat effectief: meedoen aan dagbesteding, inclusief een minimumuitkering, leverde meer op dan een baan. De dagbesteding bleek te bestaan uit knutselen, houtbewerking, of gewoon plaats nemen in een zithoek.
De financiële beloning voor het deelnemen aan dagbesteding suggereert al dat de begeleiding van de cliënten niet gericht was op zelfredzaamheid. Dat bleek ook uit het feit dat de individuele zorgplannen niet werden gedeeld met de cliënten. Die zorgplannen werden door het zorgbedrijf opgesteld en de cliënten hoefden alleen hun handtekening te zetten. Het zorgbedrijf claimde dat de begeleiding resultaten opleverde, maar concrete te behalen doelen waren niet in de zorgplannen opgenomen. Er was ook geen onderbouwing van de bereikte resultaten. Het was sowieso curieus dat er resultaten werden gemeld, omdat uit de interviews bleek dat de begeleiders van de cliënten geen gebruik maakten van de zorgplannen.
Wat tenslotte ook opvalt is dat de cliënten min of meer gevangen zitten in het zorgbedrijf. Zij komen uit de jeugdzorg en hebben woonruime nodig die ze bij dit zorgbedrijf konden vinden. Die woonruimte is echter gekoppeld aan de zorg. Als een cliënt dus niet tevreden is over de zorg, of als de zorg op grond van een herindicatie wordt afgeschaald, of helemaal vervalt, moet hij of zij naar een andere woonruimte zoeken. Willen cliënten dus hun woonruimte niet verliezen, dan moeten ze voorkomen dat er vooruitgang in hun situatie optreedt: het is daarom beter niet zelfredzaam te worden door het vinden van werk, of door een netwerk op te bouwen.
Uit het onderzoek dat de gemeente heeft uitgevoerd blijkt ondubbelzinnig dat de zorgaanbieder niet tot doel had de door de gemeente geformuleerde doelen van de zorg, zoals een hogere zelfredzaamheid van de cliënten, te behalen. Uit veel bleek dat het bedrijf dat zelfs actief tegenwerkte, zoals het betalen van aanwezigheid bij dagbesteding en het koppelen van de woonruimte aan de zorg. De individuele zorgplannen leken ook enkel opgesteld te worden om aan een eis van de gemeente te voldoen, niet om met de cliënten naar een doel te werken: de cliënten kenden immers de zorgplannen niet eens.
Opvallend was dat zodra het onderzoek naar de zorgaanbieder begon, de bestuurders van het zorgbedrijf de conclusie trokken dat ze met de zorgverlening wilden stoppen. Gezien de overspannen situatie op de woningmarkt zullen zij echter het vastgoed dat zij aan de zorgverlening hebben overgehouden, ongetwijfeld nog profijtelijk kunnen inzetten.
Het zorgbedrijf heeft viereneenhalf jaar op bovenstaande wijze kunnen functioneren, voordat de gemeente met een onderzoek door de toezichthouder begon. De gemeente had in die viereneenhalf jaar kennelijk geen enkel inzicht in de zorg die toen aan de cliënten werd verleend. Ook vroeg de gemeente niet naar de zorgplannen en evenmin naar de realisering van de gestelde doelen. De gemeente Tilburg is pas in actie gekomen nadat zij meldingen over misstanden bij de zorgaanbieder had ontvangen. Preventieve maatregelen, zoals aanbevolen door de rekenkamer van Tilburg (zie hierboven) en geaccordeerd door de gemeenteraad zijn kennelijk niet geïmplementeerd.
Tenslotte resteert de vraag of de cliënten terecht een pgb ontvingen. Diverse cliënten bleken niet op begeleiding gesteld te zijn. Als de wil bij cliënten om via zorg tot verbetering te komen ontbreekt, mag de gemeente er ook niet van uitgaan dat deze cliënten voldoende in staat zijn regie over hun zorg te nemen.
Dit stuk is “op persoonlijke titel” geschreven, dat wil zeggen dat dit stuk puur een eigen mening presenteert. Ook de voor dit stuk gebruikte gegevens zijn persoonlijk verkregen.
Lees verder over dit thema in het dossier Rechtmatigheid & Fraude
(1) rekenkamertilburg.nl/onderzoeken/4-wmo-zorgen-om-resultaten-een-onderzoek-naar-de-wijze-waarop-de-gemeente-tilburg-stuurt-op-het-beleid-de-inkoop-van-en-de-toeleiding-naar-de-wmo-maatwerkvoorzieningen-zin-en-pgb/
