Het vaststellen van reële tarieven voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp: een zware last op de schouders van (de H10-)gemeenten

mrs. S.B. Groenwold en H.M. Fahner(1)

De praktische vertaalslag van de relevante landelijke en gemeentelijke regelgeving (waaronder de AMvB reële prijs Wmo 2015) naar het daadwerkelijk vaststellen van reële tarieven blijkt in de praktijk een grote uitdaging voor gemeenten.(2) Wat deze uitdaging nog groter heeft gemaakt is de forse bezuiniging die met de decentralisatie was beoogd en de daarmee samenhangende (toenemende) druk op de gemeentelijke budgetten.(3)

Niet voor niets zijn de door gemeenten vastgestelde tarieven voor de Wmo 2015 en de Jeugdwet de afgelopen jaren veelvuldig onderwerp van gesprek en discussie geweest. Ook hebben de vastgestelde tarieven tot de nodige procedures geleid, waarbij zorgaanbieders overwegend in het gelijk zijn gesteld.(4)

H10-zaak: eerste aanleg

De meest in het oog springende uitspraak is het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 22 oktober 2019 in de zogenaamde H10-zaak. Deze uitspraak ligt ten grondslag aan het in dit artikel te bespreken arrest.(5)

Aanleiding voor de H10-zaak was een “open house” aanmeldingsprocedure van tien gemeenten in de regio Haaglanden (de H10-gemeenten). Een groot aantal jeugdhulpaanbieders kwam in kort geding op tegen de door de H10-gemeenten vastgestelde tarieven voor jeugdhulp.(6) Zij achtten de gehanteerde tarieven te laag en niet kostendekkend.

De voorzieningenrechter oordeelde – kort gezegd – dat de H10-gemeenten onvoldoende aannemelijk hadden weten te maken dat zij op proportionele wijze reële tarieven hadden vastgesteld die kostendekkend waren en voldeden aan de eisen van de Jeugdwet. De voorzieningenrechter achtte de onderbouwing van de H10-gemeenten onder meer ondeugdelijk, omdat zij onvoldoende rekening hadden gehouden met de regionale en organisatie-specifieke aspecten die van invloed zijn op de kostprijs van jeugdhulp. Het beroep van de H10-gemeenten op tijdnood werd gepasseerd, omdat de jeugdhulpaanbieders voldoende duidelijk hadden gemaakt in welke grote problemen zij zouden komen bij ongewijzigde voortzetting van de procedure.(7) Slotsom van de procedure was dat de H10-gemeenten opnieuw naar de tarieven voor de inkoop van jeugdhulp moesten kijken en deze in overeenstemming moesten brengen met de Jeugdwet.

H10-zaak: hoger beroep

Bij spoedappeldagvaarding van 18 november 2019 zijn de H10-gemeenten met achttien grieven in hoger beroep gekomen tegen het vonnis van de voorzieningenrechter.(8) Evenwel zonder succes: het Hof Den Haag heeft het bestreden vonnis bij arrest van 7 juli 2020 (bij vervroeging) bekrachtigd.(9)

Na het vonnis, zo blijkt uit het arrest, zijn partijen met behulp van een onafhankelijke procesbegeleider met elkaar in overleg getreden om de ontstane impasse te doorbreken.(10) Daarbij is het gelukt om voor de tarieven op het gebied van licht verstandelijke beperking, ambulante GGZ en kinderdienstencentra gezamenlijke uitgangspunten te formuleren. Over andere gebieden, zoals jeugd- en opvoedhulp (J&O) en GGZ met verblijf, waren partijen ten tijde van de mondelinge behandeling nog met elkaar in overleg.(11)

In aanloop naar de mondelinge behandeling zijn negen van de achttien grieven door de H10-gemeenten ingetrokken. Mogelijk – dat blijkt niet uit het arrest – houdt dit verband met het verloop en de uitkomst van het overleg tussen de H10-gemeenten en jeugdhulpaanbieders.

Het hoger beroep spitst zich met name toe op de (met grief één opgeworpen) vraag of organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden die van invloed zijn op de kostprijs van jeugdhulp bij de vaststelling van tarieven moeten worden meegewogen. Het Hof beantwoordde deze vraag bevestigend. Daarmee verwierp het Hof het standpunt van de H10-gemeenten dat deze aspecten en omstandigheden onverenigbaar waren met het wettelijk kader.(12) Dit betekent echter niet dat gemeenten verplicht zijn de organisatie-specifieke aspecten of regionale omstandigheden van iedere individuele aanbieder mee te wegen. Wél dient rekening te worden gehouden met de specifieke aspecten van de aanbieders van de desbetreffende vorm van jeugdhulp als groep, of van de regio waarin die activiteiten moeten worden uitgevoerd.(13) Deze verduidelijking van het Hof is in lijn met eerdere jurisprudentie en past in onze visie bij het beoogde doel van de decentralisatieslag om het aanbod van jeugdhulp beter te laten aansluiten bij een meer lokale vraag.(14)

Het Hof verwerpt eveneens de door de H10-gemeenten opgeworpen grief dat de voorzieningenrechter is uitgegaan van een onjuiste bewijslastverdeling (grief 3).(15) Het Hof overweegt in dit verband dat de voorzieningenrechter terecht tot uitgangspunt heeft genomen dat het op de weg van de H10-gemeenten ligt te onderbouwen dat de vastgestelde tarieven voldoen aan de eisen van de Jeugdwet. Dit betekent volgens het Hof i) dat de H10-gemeenten moeten kunnen onderbouwen dat zij hebben voldaan aan artikel 2.12 Jeugdwet(16), ii) dat zij een inschatting moeten maken van een reële kostprijs voor de activiteiten die zij door jeugdhulpaanbieders willen laten uitvoeren en iii) dat daarbij, vanuit het oogpunt van de bestuursrechtelijke beginselen van zorgvuldigheid en transparantie, ook moet kunnen worden getoetst of voldoende rekening is gehouden met de vorenbedoelde organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden.(17)

Omdat de regels van stelplicht en bewijslast niet in kort geding gelden, is voor de beoordeling van de vraag of de H10-gemeenten al dan niet aan die verplichting hebben voldaan, bepalend of de feiten die relevant zijn voor de toewijsbaarheid van de gevorderde voorziening voldoende aannemelijk zijn geworden. Het Hof acht de wijze waarop de voorzieningenrechter de stellingen en verweren van partijen heeft gewaardeerd in overeenstemming met de op de gemeenten rustende (bestuursrechtelijke) motiveringsverplichting én de verdeling van stelplicht en bewijslast. Aan een beoordeling van de vraag of het inhoudelijke oordeel van de voorzieningenrechter juist is komt het Hof niet toe, omdat de H10-gemeenten hun daarop gerichte grieven hebben ingetrokken.

De overige (niet-ingetrokken) grieven van de H10-gemeenten verwerpt het Hof vanwege een te beperkte of onjuiste lezing c.q. uitleg van het vonnis dan wel vanwege onvoldoende onderbouwing door de H10-gemeenten.

Het arrest van het Hof onderstreept dat het aan gemeenten is te onderbouwen dat de door hen vastgestelde tarieven daadwerkelijk als reëel in de zin van de Jeugdwet te kwalificeren zijn. Vanwege de afhankelijkheid van beschikbare kostprijsinformatie, waaronder ook informatie afkomstig van zorgaanbieders en de bijkomende problematiek hoe deze informatie (eenduidig) te interpreteren, is dat een bepaald weerbarstige opgave en een zware last op de schouders van gemeenten.(18)

Een blik in de toekomst: de AMvB reële prijs Jeugdwet

Uit de evaluatie van de AMvB reële prijs Wmo 2015 blijkt dat de uitvoeringspraktijk voor maatschappelijke ondersteuning in de afgelopen jaren door toedoen van de AMvB reële prijs Wmo 2015 positief is veranderd en dat de AMvB heeft geleid tot meer overleg tussen gemeenten en aanbieders bij het vaststellen van tarieven.(19) Hoewel de AMvB reële prijs Wmo 2015 dus het beoogde effect heeft gehad neemt dat niet weg dat er ruimte is voor verbetering. Eén van de belangrijkste punten waaraan gemeenten en aanbieders samen moeten werken is het vertrouwen in elkaars motieven en onderbouwing, zo blijkt uit de evaluatie.(20)

Voor de Jeugdwet is er een soortgelijke AMvB op komst, die naar verwachting uiterlijk 1 april 2021 in werking zal treden.(21) Dit betekent dat voor de inkoop van jeugdhulp voor het jaar 2022 met deze AMvB rekening zal moeten worden gehouden. De AMvB reële prijs Jeugdwet zal grotendeels op de kostprijselementen uit de AMvB reële prijs Wmo 2015 zijn gebaseerd, maar wijkt daarvan op twee onderdelen af:

• de reële overheadkosten zijn uitgesplitst in personele en materiële overheadkosten; en

• onder overige kosten zijn normen opgenomen voor sectorafhankelijke kostprijselementen, zoals de normatieve huisvestigingscomponent (NHC) voor de gesloten jeugdhulp.(22)

De voorgestelde kostprijselementen van de AMvB reële prijs Jeugdwet zijn nu al onder de aandacht van gemeenten en jeugdhulpaanbieders gebracht, zodat zij hiermee alvast rekening kunnen houden en hierover het gesprek kunnen aangaan. Dat zal de implementatie en de uitvoeringspraktijk voor jeugdhulp hopelijk ten goede komen.(23)

Conclusie en enkele vuistregels voor de praktijk

In de H10-zaak heeft het Hof bepaald dat het aan gemeenten is te onderbouwen dat de door hen vastgestelde tarieven als daadwerkelijk reëel zijn te kwalificeren. Ook heet het Hof nog eens duidelijk gemaakt dat gemeenten daarbij geen rekening hoeven te houden met de organisatie-specifieke aspecten of regionale omstandigheden van iedere individuele aanbieder, maar wél met de specifieke aspecten van de aanbieders van de desbetreffende vorm van jeugdhulp als groep of van de regio waarin die activiteiten moeten worden uitgevoerd. Het is dus zaak dat gemeenten tijdig onderzoeken welke specifieke sectorale én regionale aspecten en omstandigheden voor de vaststelling van daadwerkelijke reële tarieven nodig zijn. Dit komt neer op een bevestiging van de bestaande lijn in de jurisprudentie.

Voor het inzichtelijk krijgen van de kostprijs voor de activiteiten die gemeenten door derden willen laten uitvoeren, zijn gemeenten deels afhankelijk van door zorgaanbieders te verstrekken informatie. Het is derhalve eveneens zaak tijdig een objectief kostprijsonderzoek uit te voeren en wel op basis van heldere en eenduidige definities. Hiermee kan de door de voorzieningenrechter in eerste aanleg gesignaleerde ‘appels met peren’-vergelijking worden voorkomen. Het uitvragen van kostprijsinformatie met behulp van een door gemeenten en zorgaanbieders gedragen rekentool kan hiervoor een goed hulpmiddel zijn.(24)

In lijn met de (deels) geslaagde procesbegeleiding na aanbeveling van de voorzieningenrechter in de onderhavige zaak, kan inschakeling van een onafhankelijke en terzake deskundige partij, die ook het vertrouwen van de betreffende zorgaanbieders geniet, een bijkomende ‘tool’ zijn. Zo’n deskundige kan gemeenten – eventueel met behulp van een onafhankelijk financieel expert – ondersteunen bij de validatie en analyse van de verkregen kostprijsinformatie en de vastlegging van de resultaten in een rapportage, om zo tot goed onderbouwde tarieven te komen. Het doorlopen van zo’n (transparant) traject kan het wantrouwen bij zorgaanbieders wegnemen en eventuele vertragende en kostbare (kortgeding)procedures voorkomen.

Meer weten? Lees verder over Croon Advocaten.