Gemeenten kunnen leren van de vluchtelingencrisis om te zorgen voor sociale binding van asielmigranten in wijken. Voor dergelijke complexe problematiek zijn living labs een uitstekend middel, maar het blijft een belangrijke uitdaging om van experiment tot duurzaam beleid te komen, constateren Rianne Dekker en Meike Bokhorst.
Op verschillende sociale beleidsterreinen spelen gemeenten een steeds belangrijkere rol. Dit geldt niet alleen voor taken die de afgelopen jaren gedecentraliseerd zijn zoals jeugdzorg, werk en inkomen en langdurige zorg. Ook op andere beleidsterreinen waar de problemen vooral op lokaal niveau tot uiting komen, nemen gemeenten de regie. Zo ook op het beleidsterrein van integratie en inburgering. Veel vluchtelingen komen terecht in sociaaleconomisch zwakke wijken. Deze wijken kennen een relatief hoog aandeel kwetsbare huishoudens met meervoudige problemen en achterstanden. De sociale mobiliteit van veel vluchtelingen is beperkt doordat velen van hen starten met een achterstand op de arbeidsmarkt en deze langzaam inlopen.
Van de eerdere komst van vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië, Irak en Afghanistan hebben we geleerd dat het belangrijk is om hen zo snel mogelijk te huisvesten, de taal te laten leren, te onderwijzen en te bemiddelen naar werk. Daarnaast is het van belang om beleid te ontwikkelen voor sociale binding in de lokale samenleving. Als gemeenten vluchtelingen vestigen in zwakke wijken, dan vergt sociale integratie van bestaande en nieuwe wijkbewoners extra begeleiding. Wat valt er van de vluchtelingencrisis te leren over de innovatiekracht van gemeenten om te zorgen voor sociale binding van asielmigranten in wijken?
Na de Europese vluchtelingencrisis van 2015/2016 bestond er voor gemeenten meer dan voorheen de ruimte om een eigen aanpak te ontwikkelen, passend bij het type diversiteit en daarmee gepaarde vraagstukken die zich in de gemeente voordoen. Dit past bij een van de centrale ideeën achter decentralisatie: lokaal maatwerk bieden. Toch hebben decentralisaties in het sociaal domein – mede onder druk van bezuinigingen – niet altijd goed uitgepakt. Kleine gemeenten konden de gevraagde voorzieningen zelf moeilijk organiseren en de regionale samenwerking liet te wensen over. Dit is ook een uitdaging bij integratiebeleid voor vluchtelingen: gemeenten moeten voorbereid zijn op fluctuerende vluchtelingenstromen en de komst van groepen met verschillende noden. Het behoud van basisvoorzieningen, ook in gemeenten met kleine vluchtelingenaantallen, is van belang voor snelle integratie op de woningmarkt, de arbeidsmarkt, in het onderwijs en de wijken.
Voor beleid en voorzieningen die van blijvend nut zijn, richten verschillende gemeenten zich op een bredere doelgroep dan alleen vluchtelingen. Dit wordt ook wel ‘mainstreaming’ genoemd. Het Rotterdamse project ‘Stichting Nieuw Thuis Rotterdam’ houdt rekening met de samenstelling van de buurt bij vestiging van statushouders. Het idee achter dit spreidingsbeleid is dat er meer ontmoetingsmogelijkheden met andere groepen ontstaan. Van deze ontmoetingsmogelijkheden wordt niet altijd gebruik gemaakt: het blijkt een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor contact.
In het Utrechtse project ‘Plan Einstein’ waren cursussen en activiteiten niet alleen beschikbaar voor recente asielmigranten, maar ook voor andere bewoners die wilden re-integreren op de arbeidsmarkt. Het werken met deze gemengde groepen was niet altijd makkelijk: er speelden bijvoorbeeld taalbarrières en ervaren cultuurverschillen. Ondertussen bood dit project wel mogelijkheden om op gelijkwaardige basis sociaal contact te leggen, een nevendoelstelling van het beleid. Het Amsterdamse project Startblok Riekerhaven stimuleert contact via gemengd wonen van vluchtelingen met Nederlandse jongeren. Door de gedeelde voorzieningen en zelfbeheer ontstaan sociale bindingen tussen vluchtelingen en Nederlandse jongeren. Samenwerken aan een gezamenlijke taak was een belangrijke voorwaarde voor het ontstaan van contact.
Het is opvallend dat verschillende projecten zich op contact van vluchtelingen met bewoners met een Nederlandse achtergrond richten. Dit zijn niet de meest logische doelgroepen, zeker niet in grote, diverse steden. Nieuwe migranten komen gemakkelijker in contact met eerdere migrantengroepen waarmee zij taal en cultuur delen. Bij Plan Einstein bleken buurtbewoners met een migratieachtergrond bijvoorbeeld oververtegenwoordigd in de cursussen die werden aangeboden. Het programma, dat gericht was op de oriëntatie op de arbeidsmarkt en dat geschikt was voor anderstaligen, sprak deze groep in het bijzonder aan. Nederlanders met een migratieachtergrond kunnen dus een belangrijke brugfunctie vervullen in de kennismaking van nieuwe migranten met de bredere Nederlandse samenleving.
Stichting Nieuw Thuis Rotterdam, Plan Einstein in Utrecht en Startblok Riekerhaven in Amsterdam zijn voorbeelden van beleidsexperimenten die moeten leiden tot een nieuwe strategie voor de sociale binding van vluchtelingen. Door de urgentie van de vluchtelingencrisis en een beleidsvacuüm op nationaal niveau moesten gemeente gaandeweg nieuw beleid ontwikkelen en dit direct in de praktijk testen. Juist voor complexe problematiek waarvoor geen bewezen beleidsoplossingen bestaan, zijn beleidsexperimenten of living labs van meerwaarde.
Het blijft een belangrijke uitdaging om van experimenten tot duurzaam beleid te komen. Het blijkt lastig om de geleerde lessen en succesfactoren uit individuele projecten op te schalen naar structurele aanpakken in lokaal of regionaal beleid. Beleidsaandacht verslapt vaak als de ergste problemen verholpen zijn of de pilotfase met bijbehorende financiering voorbij is. Door stedelijke beleidsexperimenten te evalueren op basis van condities waaronder de interventie is ontwikkeld en functioneert en zo de mogelijkheden tot opschalen te onderzoeken, kunnen gemeenten een katalysatorfunctie vervullen bij de ontwikkeling van nieuw beleid.
Ook is er een rol weggelegd voor het ministerie van Sociale Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bij de inbedding van deze initiatieven in bestaand beleid. Integratie en sociale samenhang vragen om stevige sociale voorzieningen die nu juist door de afgelopen decentralisatierondes deels zijn ingeperkt of beëindigd. Dat vluchtelingen zich voornamelijk vestigen in sociaal zwakke wijken, is het gevolg van beleid waardoor de sociale woningvoorraad is afgenomen en geconcentreerd. Ook het snelle verloop in deze wijken kan worden toegeschreven aan beleid om de woningmarkt ‘van het slot’ te halen door bijvoorbeeld scheefwonen aan te pakken. Beleid voor sociale integratie van vluchtelingen kan alleen slagen als gemeenten het woonbeleid hiermee in samenhang brengen. Naast goede woonfaciliteiten zijn jeugdzorg, psychische zorg en schuldhulp belangrijk voor vluchtelingen, die zich vaak in kwetsbare maatschappelijke posities bevinden. De fysieke aanwezigheid van pleinen, parken, speeltuintjes, een stads- of wijkhart helpt om ontmoetingsmogelijkheden te vergroten. Verder zijn faciliteiten als bibliotheken, zwembaden en toegankelijke sociale loketten van belang als laagdrempelige manieren om in contact te komen met de omgeving en de overheid. Als gemeenten niet kunnen investeren, verdwijnt ook het animo om te experimenteren.
Meike Bokhorst is Senior wetenschappelijk medewerker bij het WRR. Rianne Dekker is Universitair docent Bestuurs- en organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht.
Lees verder over dit thema in het dossier Vluchtelingen
