Prestatiegericht inkopen met veel ruimte voor onderhandeling, eenvoud en vrijheid; dat is mogelijk met de SAS-procedure: een aanbestedingsprocedure voor Sociale en Andere Specifieke diensten.(1) De SAS-procedure biedt bijvoorbeeld ruimte voor aanscherping van de opdracht gedurende het aanbestedingsproces. Ook is het mogelijk om op verschillende manieren aanbieders in een vroeg stadium van de aanbesteding te betrekken. In dit artikel vertelt Frederike Roetering ons meer over haar ervaringen met de SAS-procedure in de gemeente Venlo.
Frederike Roetering is interim (strategisch) inkoopadviseur op het gebied van Jeugdwet en Wmo. Frederike heeft onder andere in de gemeente Venlo ervaring opgedaan met de SAS-procedure. De gemeente Venlo koos meerdere keren om de SAS-procedure toe te passen, omdat er nog geen volledig beeld was van het precieze eindproduct voordat de aanbesteding van start ging. Daarom was het wenselijk om eerst met aanbieders in gesprek te gaan en de mogelijkheid te hebben om te onderhandelen gedurende de aanbesteding. Frederike licht de voordelen van een SAS-procedure toe: ‘’De SAS-procedure biedt veel ruimte, zolang er transparantie is. Zo staat de procedure toe om bijvoorbeeld met onderhandelingen en een open budget de aanbestedingsprocedure in te gaan.’’
De gemeente Venlo stond in 2018 voor een grote uitdaging om bezuinigingen te realiseren en tegelijkertijd het totale palet aan zorgproducten te blijven leveren. Daarnaast wilde de gemeente zo veel mogelijk ruimte behouden voor gezonde concurrentie onder aanbieders, zonder dat geschikte aanbieders gedurende de aanbesteding bang hoefden te zijn dat ze zouden afvallen. Frederike: ‘’Onderhandelen kan in een reguliere Europese Aanbesteding in zeer beperkte mate. Andere procedures bieden meer ruimte, bijvoorbeeld de concurrentiegerichte dialoog. Ook deze procedure voldeed echter niet aan onze wens om aanbieders in een late fase van de aanbesteding niet nog te laten vallen. Dat zou onrust en onzekerheid veroorzaken. We stonden al voor een grote uitdaging van bezuinigingen en waren bang dat er hierdoor nog minder aanbieders zouden meedoen.’’
De concurrentie tussen aanbieders was volgens Frederike juist noodzakelijk om alle mogelijkheden open te houden en de benodigde zorg te kunnen leveren. ‘’De hoofdvraag was aan het begin: Kan alle benodigde zorg uiteindelijk worden geleverd, ook als wij van tevoren niet precies weten wat het eindproduct gaat zijn?’’ In de optiek van de gemeente Venlo was dit alleen mogelijk met hulp van de aanbieders zelf, die met de gemeente mee konden denken om een goede oplossing te vinden. Om deze uitdaging het hoofd te bieden én de administratieve lasten van de aanbieders in balans te houden, heeft de gemeente bepaalde elementen van ‘Best Value Procurement’ terug laten komen in haar aanbesteding. Deze bestond in de gemeente Venlo uit vier fasen, die worden toegelicht in onderstaand kader.
In Venlo bestond de SAS-procedure uit vier fasen:
Zoals hierboven weergegeven, kan de SAS-procedure aanzienlijk verschillen van andere aanbestedingsprocedures. In deze tabel zijn de voornaamste verschillen tussen de SAS-procedure in de gemeente Venlo en een reguliere Europese Aanbesteding op een rijtje gezet.
Zoals uit bovenstaand schema blijkt, biedt de SAS-procedure veel voordelen. Toch werd dit door de aanbieders niet altijd zo ervaren. Frederike: ‘’Het is een nieuw proces voor aanbieders en dat is spannend voor ze.’’ De spanning die de aanbieders voelden, kwam grotendeels door de geplande afname in het aantal aanbieders. Frederike: ‘’Voorheen hadden we in Venlo circa 300 aanbieders in het sociaal domein. Jeugdhulp is door de nieuwe aanbesteding teruggebracht naar 15 aanbieders, Wmo- begeleiding individueel naar 10 en Wmo Beschermd Wonen naar ongeveer 25 aanbieders.”
Niet alle 300 aanbieders hebben hiervoor meegedongen, voornamelijk de kleine aanbieders niet. Frederike licht toe: ‘’Het rigoureus afschalen van de aanbieders en een andere manier van opdrachtverlening heeft aan het begin veel discussie opgeleverd. Maar we moesten veel bezuinigen, dat gaat niet zonder pijn. Dit is een kwestie van lef hebben en een rechte rug houden. Als we dit niet hadden gedaan, waren er ook aanbieders omgevallen.’’ Frederike noemt dat het belangrijk is om te kijken wat de aanbesteding doet met aanbieders. Uiteindelijk hebben kleine aanbieders via onderaannemerschap toch de ruimte gekregen om opdrachten van de gemeente te krijgen.
Het terugbrengen van het aantal aanbieders was een bewuste keuze die sterk inzette op de nodige verandering. Hoewel sturing richting een transformatie bij voorkeur gebaseerd is op feiten, had Frederike die keuze niet altijd. Ze legt uit: ‘’Veel gemeenten hebben hun cliëntgegevens en -analyses niet volledig op orde. Dan moet je op basis van landelijke getallen en aannames een voorstel doen en een beslissing nemen. Dit gebeurt nadat er afspraken zijn gemaakt met aanbieders tijdens de aanbesteding. Het is wel belangrijk om naar aanbieders een rechte rug te houden, als ze bijvoorbeeld aangeven dat het geld op is. Bij ongewijzigde omstandigheden hebben zij eerder gemaakte afspraken na te komen.’’
Gedurende het aanbestedingsproces vonden verschillende contactmomenten plaats om draagvlak te creëren, zowel binnen als buiten de gemeente. Binnen de gemeente betekent dit draagvlak op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. Verder waren er door de gemeente Venlo verschillende contactmomenten met aanbieders georganiseerd, zoals onderstaand weergegeven:
Voorlichtingsbijeenkomst (voorbereidingsfase): Voor de start van de aanbesteding vindt een voorlichtingsbijeenkomst plaats om potentiële aanbieders te informeren over het verloop van de aanbestedingsprocedure. Het doel van zo’n bijeenkomst is om vooraf de voornaamste vragen van aanbieders al te beantwoorden. Hiervoor worden alle potentiële aanbieders uitgenodigd.
Begeleidingsmomenten (selectiefase en gunningsfase): Deze begeleidingsmomenten zijn bedoeld om uitleg te geven aan aanbieders over hun inschrijving. Dit betreft bijvoorbeeld de beste manier om verifieerbare informatie op te schrijven en een kansen- en risicodossier op te bouwen.
Fysieke vragenrondes (selectiefase en gunningsfase): In twee tot drie fysieke vragenrondes (na publicatie van de aanbesteding) beantwoordt de gemeente vragen van aanbieders. Op deze manier hebben aanbieders de gelegenheid om mondeling vragen te stellen, maar kan ook alvast een band worden opgebouwd tussen de gemeente en de aanbieders, iets waar de gemeente Venlo veel waarde aan hecht. De pauzes boden momenten om te netwerken en samenwerkingen op te zoeken.
Overlegmoment omtrent overeenkomst (contracteringsfase): In deze overlegmomenten wordt de overeenkomst nader vorm en inhoud gegeven. Besproken wordt hoe afspraken concreet kunnen worden gemaakt en waarop getoetst en gemonitord gaat worden tijdens de uitvoering (resultaatgericht geformuleerd).
Door veel aandacht te besteden aan contactmomenten tijdens alle fases van de aanbesteding en de betrokken partijen te voorzien van objectieve antwoorden op de vragen, werd de angst van aanbieders grotendeels weggenomen. In deze gesprekken werden onder andere het doel van de gemeente en de daarbij behorende aanpak uitvoerig besproken. “Het is belangrijk om je te kunnen verplaatsen in elkaar. Uiteindelijk begrepen de aanbieders ook dat het niet mogelijk was om met driehonderd partijen te blijven werken. Aan de hand van de contactmomenten is geen enkele aanbieder bij voorbaat afgehaakt; iedereen heeft een eerlijke kans gekregen.’’ De bijeenkomsten hebben niet geleid tot het wijzigen van het doel, maar hebben wel veel inzichten gegeven over de ‘hoe’ vraag.
Het beviel Frederike goed dat het draagvlak in korte tijd werd gecreëerd. Frederike: “De korte doorlooptijd stelde ons in staat om snel slagen te maken. Dit vraagt wel commitment. Mensen moeten bereid zijn om hun agenda’s leeg te maken.’’ In dit proces is het van belang dat iedereen op één lijn zit en dat ze bewust zijn van onderlinge afhankelijkheid.
Het creëren van draagvlak wierp dus snel zijn vruchten af. Frederike licht toe: ‘’Het is van belang om regelmatig te communiceren en goede instructies mee te geven wat wel of niet mogelijk is. Uit de gesprekken gedurende de aanbestedingen in Venlo bleek bijvoorbeeld dat aanbieders bereid waren om in te leveren op het budget als ze meer ruimte kregen voor het ‘hoe’ bij het invullen van de opdracht.’’ Dit resulteerde in minder financiële kosten en meer vrijheid voor de aanbieders. De gemeente had vervolgens als harde eis om regie te houden op de resultaten. Daarom heeft de gemeente veel ruimte voor monitoring ingebouwd om de wenselijke kwaliteit te bewaken. Hiervoor zijn onder andere KPI’s afgesproken met de aanbieders, inclusief de wijze waarop deze gemonitord worden. Ook is een budget afgesproken, dat gebaseerd is op een gemiddeld bedrag per cliënt. Waar niet over gesproken is, is de type producten of de tarieven per product. Bovendien is niet gesproken over de manier waarop de aanbieder invulling gaat geven aan het leveren van de gepaste zorg. ‘’Dat is aan de aanbieder zelf’’, geeft Frederike aan. ‘’Wel is er een maximaal aantal cliënten afgesproken. Zodra dit aantal ver wordt overschreden, gaan we in overleg. Punten als de budgetuitputting en de toewijzingen van de gemeente worden dan besproken.’’
Zorg dat, voor de procedure begint, iedereen binnen de gemeente op dezelfde lijn zit. Het is zonde om tijdens de aanbesteding te merken dat er intern veel verschillen in de wensen of doelstellingen zitten. Dit kan veel extra tijd en energie kosten, voor zowel de gemeente als de aanbieders.
Zorg voor goede instructies voor de betrokken ambtenaren en topbestuurders: welke informatie mogen ze wel en niet verschaffen als zij (informeel) worden benaderd tijdens de aanbesteding? Op deze manier worden mogelijke negatieve (juridische) gevolgen van contactmomenten beperkt.
Denk vooraf goed na over de gewenste doelen en wat dit betekent voor de uitvoering. Denk hierbij aan de mogelijkheden om afspraken vast te leggen en hoe je de uitvoering gaat monitoren en bewaken.
Creëer een gevoel van urgentie bij de betrokken partijen als de SAS-procedure op korte termijn moet plaatsvinden. Voor een snel en soepel verloop van de procedure is flexibiliteit en beschikbaarheid van het projectteam noodzakelijk.
Ga een dialoog aan met een open houding, maar sta sterk in de onderhandelingen. Frederike: ‘’Als je als gemeente niet gewend bent om onderhandelingen te voeren, train dan je eigen mensen. Spreek van tevoren een goede rolverdeling af. Zet desnoods mensen die observeren erbij, zodat ze later feedback kunnen geven over de processen.’’
Zorg tijdens de onderhandelingen voor een onafhankelijke voorzitter die beide ‘kanten’ scherp kan houden en op de vingers kan tikken als één van de partij uit de bocht schiet.
Geef genoeg ruimte aan de aanbieders om met voldoende mensen aanwezig te zijn bij de bijeenkomsten. Zo krijgt iedereen de ruimte om vragen te stellen en zijn of haar gedachten te delen. Geef ook van tevoren aan met hoeveel mensen en met welke functies de gemeente vertegenwoordigd zal worden. Zo worden de aanbieders niet overrompeld met het aantal gegadigden en kunnen ze daar op voorbereiden. ‘’Ik heb ook aanbieders gehad die met zeven man aankomen, dat is prima. Als wij met zeven man mogen komen, dan mogen zij dat ook.’’
Zorg voor een open sfeer, waar ook aanbieders de gemeente kunnen aanspreken als afspraken niet worden nageleefd.
Hoewel SAS-procedures de nodige uitdagingen met zich meebrengen, is Frederike erg enthousiast over deze manier van aanbesteden. Zo hebben volgens haar alle aanbieders eerlijke kansen gekregen en is veel tijd gestoken in het vastleggen van afspraken waar alle partijen zich aan kunnen committeren. Benieuwd hoe het na de SAS-procedure met de gemeente Venlo is gegaan? Binnenkort wordt het tweede artikel rondom de gemeente Venlo gepubliceerd.
(1) Handreiking De SAS-procedure toegelicht
