Afgelopen week debatteerde de Tweede Kamer met staatssecretaris Van Ooijen over een nieuw wetsvoorstel voor inkoop van maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Over dit wetsvoorstel, en de tijdens het debat ingediende moties, stemt de Kamer vandaag. Advocaat Tim Robbe analyseerde het debat en het bijbehorende persbericht en stuitte daarbij op veel onjuistheden. In dit artikel plaatst hij zijn op- en aanmerkingen bij het debat en het persbericht.
Tim Robbe wordt afgekort met ‘TR’. Zijn commentaar is gecursiveerd.
Staatssecretaris Van Ooijen (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) wil het gemeenten makkelijker maken om jeugdzorg of maatschappelijke ondersteuning in te kopen. De Kamer bespreekt het wetsvoorstel dat dit regelt. Sinds 2015 is het aan gemeenten om jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning te organiseren. Dit gebeurt vaak via aanbestedingen. Hiervoor moeten gemeenten nu een uitgebreid en ingewikkeld proces optuigen dat hen, maar ook geïnteresseerde zorgaanbieders veel tijd en geld kost.
TR: Dit is onjuist. PPRC onderzoekt regelmatig de wijze waarop gemeenten zorg inkopen. Het is al sinds 2015 zo dat een overgrote meerderheid van de inkoop plaatsvindt door middel van ‘open house’ inkoopprocedures. Dit zijn géén aanbestedingen van overheidsopdrachten. Deze procedures waren en zijn ook helemaal niet uitgebreid en ingewikkeld. Ze zijn wel uitgebreid en ingewikkeld te maken (en uiteindelijk ook gemaakt). Europese aanbestedingsprocedures van overheidsopdrachten zijn over het algemeen uitgebreider en ingewikkelder dan ‘open house’ inkoopprocedures, omdat gemeenten daarbij gebonden zijn aan de Aanbestedingswet 2012 en jurisprudentie. Door het gebruik van Europese aanbestedingsprocedures te stimuleren, neemt het aantal Europese aanbestedingsprocedures natuurlijk juist wel (weer) toe. De vraag is of dat gaat bijdragen aan de gewenste versimpeling.
De wetswijziging moet het inkopen van zorg makkelijker maken en daarnaast ervoor zorgen dat er betere afspraken komen over redelijke prijzen en over zorgvuldigheid in het aanbestedingsproces. Volgens staatssecretaris Van Ooijen levert dit meer ruimte op voor dialoog en samenwerking tussen gemeenten en zorgaanbieders.
TR: Het inkopen van zorg was té makkelijk. De ‘open house’ inkoopprocedures zijn niet altijd even slim ingezet in de beginjaren van de decentralisaties. Zo is te weinig onderscheid gemaakt in zorgvormen, zijn kwaliteitseisen niet hoog genoeg gesteld en gecontroleerd en is geen tariefdifferentiatie toegepast op zorgvormen en type zorgaanbieder. De wetswijziging maakt weliswaar het Europees aanbesteden van zorg makkelijker, maar dat is nog steeds moeilijker dan het op slimme manier inzetten van ‘open house’ inkoopprocedures. Dialoog vond overigens veelvuldig plaats bij de decentralisatie van zorg via allerlei overlegtafels in het kader van ‘bestuurlijk aanbesteden’ (weet iemand het nog?). Samenwerking is vervolgens steeds opgevat als het ‘moeten’ samenwerken met 100 partijen als je als gemeente 100 partijen hebt gecontracteerd. Dat is onzin. Binnen de contracten die gesloten zijn na ‘open house’ inkoopprocedure is het ook toegestaan – onder voorwaarden – met bepaalde zorgaanbieders steviger samen te werken dan met anderen. Die mogelijkheid is in de praktijk maar beperkt aangegrepen door gemeenten. Vreemd dat de staatssecretaris deze mogelijkheid niet noemt. Een te simplistische probleemdiagnose van ‘open house’ inkopprocedures lijkt nu te leiden tot het zoeken van de oplossing in het versimpelen van de Europese aanbestedingsprocedure van overheidsopdrachten. Er zijn echter (veel) meer oplossingen mogelijk.
Gaat de wet wel ver genoeg, vraagt Westerveld (GroenLinks) zich af. Het liefst zou ze helemaal af willen van aanbestedingen bij het inkopen van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Ook Hijink (SP) hekelt het "aanbestedingscircus", en oppert dat gemeenten ook zelf een organisatie zouden kunnen beginnen die bijvoorbeeld de huishoudelijke zorg voor haar rekening neemt.
TR: Hijink gaat hier wat kort door de bocht. Inmiddels is het recht – soms onbewust, soms ook niet - dusdanig aan ‘economisch imperialisme’ onderhevig, dat het kunnen beginnen van een eigen organisatie voor zorg niet zomaar meer mogelijk is. De overheid kan niet zomaar meer taken van ‘de markt’ terugnemen, aangezien zij als wetgever zelf zich in een positie heeft gemanoeuvreerd dat dit niet zomaar meer kan. De Tweede Kamer is zelf bijvoorbeeld akkoord gegaan met allerlei wet- en regelgeving (denk aan de Wet Markt en Overheid) die dit soort ‘oplossingen’ niet onmogelijk, maar zeker ook niet makkelijk maken.
Gemeenten zijn niet verplicht om alle vormen van zorg aan te besteden, benadrukt de staatssecretaris. Ze kunnen ook kiezen voor andere werkwijzen, zoals werken met subsidies.
TR: Ook de staatssecretaris gaat te kort door de bocht. Sinds 2016 geldt in het bestuursrecht een algemene rechtsnorm die maakt dat als er in potentie meer gegadigden zijn voor een ‘schaars recht’, de overheid alle potentiële gegadigden een gelijke kans moet geven op het kunnen verwerven van dat recht door het bieden van mededingingsruimte (Speelautomatenhal Vlaardingen-uitspraak). Die rechtsnorm geldt sinds 2018 ook voor subsidies. Ook hier heeft de wetgever boter op zijn hoofd want er is nog in het geheel geen reactie van de wetgever gekomen op deze ontwikkeling in het bestuursrecht in gang gezet door de rechter (en niet de wetgever zelf). Sterker nog, het ministerie liet zich eerder al adviseren dat het subsidiëren van gecertificeerde instellingen alleen mogelijk is door subsidietenders (aanbesteden van subsidies). De inspiratie voor de algemene rechtsnorm komt duidelijk uit het aanbestedingsrecht. Overstappen naar subsidies is tegenwoordig dus eigenlijk ook overstappen naar ‘aanbesteden’ (ik chargeer enigszins, maar het punt lijkt mij duidelijk).
Werken met aanbestedingen kan ervoor zorgen dat gemeenten telkens weer een vertrouwensband moeten opbouwen met een nieuwe zorgaanbieder, stelt Bikker (ChristenUnie). Ze vraagt de staatssecretaris welke mogelijkheden er zijn voor het verlengen van contracten met aanbieders. Van den Hil (VVD) benadrukt dat professioneel contractmanagement belangrijk is en wil van de staatssecretaris weten hoe het kabinet gemeenten hierbij helpt. De staatssecretaris "dringt zeer aan" op langdurende contracten bij gemeenten. Hij ziet ook bij steeds meer gemeenten dat ze vaker kiezen voor dergelijke contracten. Verder wijst Van Ooijen erop dat er handreikingen beschikbaar zijn die gemeenten kunnen helpen bij het inkoopproces. Bovendien hebben gemeenten volgens de staatssecretaris steeds meer onderling contact over hoe ze dit het beste kunnen aanpakken.
TR: Interessant is dat de meeste contracten die zijn gesloten in 2015 contracten waren voor onbepaalde tijd (weet iemand het nog?). Het bewaken van vertrouwensbanden was een van de redenen om deze langjarige contracten te sluiten. Daarnaast is de ‘open house’ inkoopprocedure ingezet om de vertrouwensbanden tussen gemeenten en zorgaanbieders ruimte te geven. Het probleem is overigens uiteindelijk ook niet de looptijd van overeenkomsten, maar het vele wijzigen gedurende de looptijd daarvan.
Bijzonder in dit kader is ook dat de staatssecretaris opmerkte dat ‘open house’ inkoopprocedures heel goed bruikbaar zijn als er maar een paar zorgaanbieders zijn voor bepaalde dienstverlening. Dat klopt natuurlijk. Echter, dit is vooral het geval bij hoogcomplexe zorg en gecertficeerde instellingen. Het wetsvoorstel stelt echter dat het juist voor deze vormen van zorg de ‘open house’ inkoopprocedure wil terugdringen. Dat is dus vreemd. Consistenter zou het advies zijn om te differentiëren in zorgaanbod. Daar waar veel zorgaanbieders zijn en het aantal er niet toe doet, is ‘open house’ een prima instrument. Daar waar maar weinig zorgaanbieders een dienst kunnen aanbieden (denk aan hoogcomplexe jeugdzorg), is ‘open house’ ook een prima instrument (want administratief luw in te regelen en juridisch minder complex). Daar waar het aantal zorgaanbieders groter is dan gewenst (denk juist aan de simpelere jeugdzorg), daar is selecteren door middel van een Europese aanbestedingsprocedure juist gewenst om de markt kleiner te maken. En dat is toch het grote probleem waar iedereen over valt? De 1000-en nieuwe zorgaanbieders? Wat verder historisch gezien miste, is inderdaad professioneel contractmanagement door het aanbrengen van diversificatie in het gecontracteerde aanbod en veel strakker toezicht (inclusief verwijderen van niet integere zorgaanbieders uit het zorglandschap). Zou iemand overigens weten dat gemeenten bij ‘open house’ inkoopprocedures de deur tussentijds ook gewoon ‘dicht’ kunnen zetten voor nieuwe zorgaanbieders? En dat bij een Europees aanbestede overeenkomst de wijzigingsmogelijkheden juist zeer beperkt zijn? Ik betwijfel het als ik de beraadslagingen hoor.
Het zou goed zijn de historie van het contracteren in het sociaal domein eens goed tegen het licht te houden. Ik merk op dat door een gebrek aan historisch besef in politieke debatten onze beleidsbepalers oplossingen noemen voor problemen die eigenlijk problemen zijn en problemen maken van oplossingen. Wanneer doorbreken we deze vicieuze cirkel?
Het originele persbericht is hier te vinden.
Wilt u meer weten over inkoopprocedures in het sociaal domein? Volg de Basiscursus Inkoop sociaal domein.
