Bijna een derde van alle volwassenen in armoede heeft betaald werk, zo berichtte het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) onlangs.(1) Om deze zogeheten ‘werkende armen’ beter te bereiken en ondersteunen dicht het kabinet in recente beleidsambities een belangrijke rol toe aan gemeenten. Daarbij krijgen gemeenten de rol aangemeten om ‘aanvullende inkomensondersteuning’ te bieden gericht op sociale participatie, hulp bij schulden, re-integratie van bijstand naar werk en ondersteuning van kwetsbare inwoners.(2) Aandacht voor deze ‘aanvullende inkomensondersteuning’ is positief, maar kan ook versluierend zijn voor wat er meer nodig is om werkende armen te helpen.
Steun aan werkende armen gaat namelijk verder dan inkomensondersteuning en bestaanszekerheid. Bovendien, waar zitten werkende armen zelf op te wachten of waarop juist niet? Onderzoek brengt deze vraag en behoeften van werkende armen nog onvoldoende in beeld, ook op andere terreinen dan inkomen en werk.
Eerst wat cijfers. Uit voorlopige CBS-cijfers blijkt dat er in 2017 grofweg 314.000 werkende armen zijn met een inkomen onder de zogenaamde lage-inkomensgrens.(3) Dit betreffen grofweg 147.000 huishoudens en 95.000 kinderen die in deze huishoudens opgroeien. Dit is zonder de huishoudens en personen die een bijstandsuitkering of een andere inkomensondersteuning als voornaamste inkomstenbron hebben. Nemen we naast de werkende armen ook deze groepen mee, dan komt de teller te staan op grofweg 1 miljoen (6,6%) inwoners, 600.000 huishoudens en 276.000 kinderen in 2017. Voor wie zoekt: het CBS heeft ook regionale cijfers. Zo telde de provincie Friesland bijvoorbeeld grofweg 23.000 huishoudens onder de lage-inkomensgrens in 2017.
Waarom zijn werkende armen nu daadwerkelijk arm? Daar heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) vorig jaar een uitvoerige verkenning naar verricht.(4) Terugkerend aandachtspunt daarin is dat de problemen waar werkende armen mee kampen complex en vaak samenhangend zijn. Ja, tekortkomingen in de bestaanszekerheid en institutionele bescherming op de arbeidsmarkt zijn belangrijke oorzaken voor de kwetsbare positie waar werkende armen zich in bevinden. Daarbij worden onder andere het toegenomen flexwerk, tijdelijke contracten, klein aantal arbeidsuren en een laag uurinkomen gezien als boosdoeners. Dit is echter niet het hele verhaal. Ook andere factoren spelen een rol, zoals het kunnen bijbenen van technologische en sociale veranderingen en de eisen die worden gesteld aan de vaardigheden en kennis.(5)
Verder blijkt dat dé werkende arme niet bestaat. De samenstelling van werkende armen is divers. Oververtegenwoordigde groepen zijn onder andere zelfstandigen, oproepkrachten, eenpersoonshuishoudens, deeltijders en inwoners met een migratieachtergrond.
Deze verscheidenheid komt niet alleen uit de cijfers naar voren, maar ook in de gesprekken met werkende armen zelf. In een verkennend onderzoek uit 2017 zijn 109 werkende armen bevraagd over hun inkomens- en leefsituatie.(6) In deze gesprekken schrijven zij hun bescheiden inkomen veelal toe aan fysieke/psychische gezondheidsbeperkingen, tekortschietende opleiding, zorgplichten voor kinderen en naasten, een problematische echtscheiding, traumatische gebeurtenissen of een onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal. Zowel uit cijfermatig onderzoek als verkennende gesprekken valt dus op dat er veel wegen en levensgebeurtenissen zijn waardoor iemand in een armoedesituatie kan raken, ondanks betaald werk of een eigen onderneming.
Verder onderzoek is nodig, want zo is bijvoorbeeld niet in beeld hoe werkende armen met hun situatie omgaan en de eindjes aan elkaar knopen iedere maand. Bovendien valt af te vragen in hoeverre het uitmaakt waar iemand woont, werkt en leeft. Ziet het leven van een werkende arme er bijvoorbeeld anders uit in een plattelandsregio zoals grote delen in Friesland of Groningen dan in een grootstedelijk gebied als Utrecht of Rotterdam? Dit is vooralsnog onbekend.
De diversiteit in problematiek en achtergronden vraagt ook om een andere invulling van sociaal beleid met uiteenlopende sociale functies zoals educatie, het creëren van ontmoetingsplekken, tegengaan van schaamte en inclusiebevordering. Deze functies dragen enerzijds bij aan het bestrijden van de oorzaken en anderzijds aan het verzachten van de gevolgen voor werkende armen (en hun kinderen). In dit licht kan een fixatie op ‘aanvullende inkomensondersteuning’ en de daarmee verwante regelingen en aanpakken onbedoeld versluierend werken.
De vraag is namelijk hoe en vanuit welke rol gemeenten nu vorm en invulling moeten geven aan de recent uitgesproken ambities. Valt het creëren van de uiteenlopende sociale functies nog wel te scharen onder het gemeentelijk minimabeleid, het bredere sociaal domein of regionaal arbeidsmarktbeleid? En, hoe zit dit bijvoorbeeld met inwoners die nét boven de armoedegrens leven maar wel kwetsbaar zijn voor een veranderende arbeidsmarkt zoals automatisering, mechanisering en robotisering? Kortom, het is vooralsnog onduidelijk wat we moeten verstaan onder ‘aanvullende inkomensondersteuning’ en hoever dit reikt. Dit maakt het lastig om de omvang en complexiteit van de beleidsopgaven goed in te schatten. Bovendien is nu onhelder hoe de ‘aanvullende inkomensondersteuning’ de meer structurele oorzaken kan wegnemen. Dit maakt een inschatting in waar het gemeentelijk beleid zich wel of niet op moet richten lastig.
Eerder onderzoek laat zien dat gemeenten veel op hun bordje krijgen om werkende armen (beter) te ondersteunen. Zij hebben de werkende armen niet goed in het vizier en andersom zijn werkende armen niet (goed) bekend met gemeentelijke regelingen, aldus eerder SCP-onderzoek.(7) Gemeenten worden op basis van dit onderzoek geadviseerd om via andere kanalen te proberen om werkende armen beter te bereiken en te ondersteunen. In de praktijk betekent dit een meer intensievere samenwerking met werkveldpartijen zoals scholen, werkgevers, consultatiebureaus, huisartsen en particuliere initiatieven, bijvoorbeeld voedselbanken en noodfondsen.
De bredere ambities vanuit het kabinet stellen hogere eisen aan deze samenwerking. Bovendien zal datgene wat gemeenten, werkgevers, onderwijsinstellingen, kerken, voedselbanken en andere partners doen voor werkende armen moeten aansluiten op de vraag en behoeften van werkende armen. Momenteel voert de Sociaaleconomische Raad, op verzoek van het kabinet, een verkenning uit naar de institutionele belemmeringen in de sociale zekerheid en de arbeidsmarkt.(8) Het is te hopen dat daarbij ook aandacht is voor deze samenwerking tussen gemeenten en andere partners om zo werkende armen effectief en betekenisvol te ondersteunen. Het is belangrijk dat dit op een breder terrein dan alleen werk, re-integratie en inkomensondersteuning gebeurt. Daarbij moeten we niet alleen over werkende armen, maar juist meer mét werkende armen praten. Dit kan ook helpen om tot keuzes te komen in welke voorzieningen of vormen van steun meer of minder prioriteit verdienen.
(1) SCP (2019). Armoede in kaart 2019.
(2) Kamerbrief ‘Versterking gemeentelijke aanpak werkende armen’ d.d. 12 juli 2019.
(3) In 2017 lag de lage-inkomensgrens op 1.040 euro per maand voor een alleenstaande, 1.380 euro per maand voor een alleenstaande ouder met één kind en 1.960 euro per maand voor een paar met twee kinderen (bron: CBS).
(4) SCP (2018). Als werk weinig opbrengt. Werkende armen in vijf Europese landen en twintig Nederlandse gemeenten.
(5) Zie ook: SCP (2019). Position paper. Als werk weinig opbrengt: bevindingen en beleidsoverwegingen, p.3-5.
(6) Snellen, E. (2017). Werkende armen in Nederland. Transities in en uit werkende armoede.
(7) SCP (2018). Als werk weinig opbrengt. Werkende armen in vijf Europese landen en twintig Nederlandse gemeenten.
(8) Brief ‘Verkenningsaanvraag werkende armen’ gericht aan de Sociaaleconomische Raad, d.d. 29 maart 2019
