‘Het Wmo-toezicht is op veel aspecten niet goed genoeg of zelfs verslechterd.’, zo schrijft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) op haar eigen website. Aanleiding is het rapport dat de IGJ jaarlijks uitbrengt aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) over het Wmo-toezicht. Voor het derde jaar op rij is het bericht van de IGJ alarmerend. Zorgvisie spreekt zelfs over een ‘vernietigend rapport’. De IGJ meldt verder: “Veel gemeenten en hun toezichthouders stopten vorig jaar de toezichtbezoeken of stelden die uit door de coronamaatregelen. De IGJ dringt er in het rapport ‘Wmo-toezicht 2020’ op aan om de aanbevelingen van bijna een jaar geleden alsnog op te pakken.” Afgezet tegen de vele nieuwsberichten over zorgfraude, zorgcowboys en hoge winsten in het sociaal domein, is het een zorgwekkend beeld dat geschetst wordt. Zeker wanneer je in acht neemt dat veel gemeenten met tekorten kampen.
Eén van de aanbevelingen die de IGJ een jaar geleden deed, was om te onderzoeken welke toekomstscenario’s voor handen zijn om het Wmo-toezicht structureel te verbeteren. Significant Public heeft dit onderzoek het afgelopen half jaar mogen uitvoeren en heeft daarin vijf scenario’s geschetst. Ook geeft dit onderzoek een probleemanalyse van het Wmo-toezicht. Het rapport is, samen met het IGJ rapport, inmiddels aan de Tweede Kamer aangeboden.
In dit artikel beschrijven we waarom het eigenlijk een probleem is dat veel gemeenten hun toezichtsfunctie ondermaats hebben georganiseerd, welke oorzaken daar aan ten grondslag liggen en waarom het loont voor gemeenten om te investeren in hun toezichtsfunctie.
Wmo-toezicht is een decentrale (gemeentelijke) verantwoordelijkheid bij de uitvoering van de Wmo en gemeenten hebben een ruime beleidsruimte in de wijze waarop zij dat doen. De verantwoordelijkheid voor toezicht op kwaliteit en rechtmatigheid is met de decentralisatie bij gemeenten komen te liggen. Dat is anders dan bijvoorbeeld binnen de Jeugdwet, waar kwaliteitstoezicht de verantwoordelijkheid is van de IGJ. De wet verplicht gemeenten (indirect) in ieder geval om een toezichthouder aan te stellen die belast is met het toezicht op calamiteiten. Verder is er veel beleidsruimte om invulling te geven aan de toezichtfunctie.
Deze beleidsruimte kan tot mooie dingen leiden. Zo is er een aantal gemeenten dat als koploper bestempeld kan worden en stevig inzet op bijvoorbeed preventie (screening aan de poort), handhaving (bijvoorbeeld door het terugvorderen van zorggelden) en regionale samenwerking. Deze groep gemeenten behaalt hier mooie resultaten mee. Het grootste deel van de gemeenten heeft haar zaken op dit vlak echter nog niet voor elkaar, zo blijkt ook uit het IGJ rapport.
Vanuit de wettelijke taak bekeken lijkt er op het eerste gezicht niet veel aan de hand. Immers, gemeenten zijn slechts verplicht calamiteitenonderzoek uit te voeren volgens de wet. Op een enkele gemeente na, voldoen alle gemeenten aan deze verplichting. Maar toezicht is veel meer dan alleen het uitvoeren van het strikt noodzakelijke calamiteitenonderzoek. Het vormt het slot op de deur van het lokale Wmo-stelsel en moet borgen dat alle ondersteuning en zorg vanuit de Wmo volgens de afgesproken kwaliteitseisen en rechtmatig geleverd wordt. Toezicht kan een enorme impuls geven aan de kwaliteit van ondersteuning, kan inzichten geven voor beleid en inkoop en helpt de contractmanager om beter toe te zien op de gestelde kwaliteitseisen. Met andere woorden: toezicht heeft een belangrijke rol in de leercyclus van het gemeentelijke Wmo-beleid en draagt naast andere mechanismen bij aan kwaliteitsborging van het Wmo-aanbod. Dat maakt tegelijkertijd dat enkel een toezichthouder aanstellen en toezicht als een losse entiteit organiseren, weinig impact heeft. Pas wanneer deze functie geïntegreerd is binnen de verschillende facetten van gemeentelijke organisatie (denk aan inkoop en contractmanagement en beleid), is toezicht van toegevoegde waarde.
De integratie van de toezichtsfunctie kost tijd. Niet alleen in benodigde capaciteit bij de uitvoering, maar ook in de ontwikkeling. Het is ook niet zo vreemd dat veel gemeenten nog niet toegekomen zijn aan het slot op de deur, als een groot deel van de fundamenten van het huis nog maar net staat. We zijn immers ‘nog maar’ 7 jaar onderweg met een geheel nieuw stelsel.
Daarnaast zien we dat toezicht op de gemeentelijke agenda ondersneeuwt in een scala van beleidsonderwerpen dat de prioriteit heeft. Grip op de uitgaven en de financiële tekorten hebben de grootste prioriteit gehad. Dat werkt op twee vlakken door: er is daardoor minder aandacht voor andere thema’s (zoals toezicht) en er is daardoor minder bereidheid om te investeren in toezicht, want het geld is er vaak niet. Daar komt bij dat gemeenten niet direct zien wat investeren in toezicht kan opleveren. De reden dat een aantal (koplopers)gemeenten wél investeert in toezicht, heeft vaak een direct verband met incidenten en calamiteiten binnen deze gemeenten. Dat vormde voor deze gemeenten de aanleiding om te gaan investeren in het toezicht. Bestuurlijke urgentie wordt dus met name aangewakkerd door incidenten, Follow The Money onderzoeken of andere aandacht in de media. Waar deze incidenten en calamiteiten zich minder (openbaar) manifesteren, is vaak ook minder reden en bestuurlijke urgentie om te investeren in de toezichtsfunctie en winnen andere onderwerpen het aan prioriteit op de politieke agenda.
Een andere mogelijke verklaring voor het uitblijven van investeringen in toezicht kan het imago van toezicht zijn. Aan het toezichthouden hangt vaak nog het beeld van (onnodige) juridisering en administratieve lasten en de focus op dat wat fout gaat, een negatieve focus dus.
Bovengenoemde redenen leiden tot het uitblijven van grote investeringen in het toezicht bij een groot deel van de gemeenten. Deze groep gemeenten kiest vaak voor een minimale invulling van het toezicht, met een focus op reactief toezicht en calamiteiten. Dit leidt tot gemiste kansen: het leereffect dat toezicht kan hebben blijft uit, er is onvoldoende zicht op de kwaliteit van de ondersteuning (ook op daar waar het wél goed gaat) en gemeenten kunnen niet bijsturen wanneer het mis gaat.
Toch loont het voor gemeenten om te investeren in hun toezicht, ook (of misschien wel juist) in tijden van tekorten in het sociaal domein. Het aanstellen van een toezichthouder kost geld, maar verdient zich op meerdere manieren terug. Allereerst door de preventieve functie die uitgaat van een toezichthouder. Het feit dat er een toezichthouder is, kan er voor zorgen dat aanbieders alerter zijn op de kwaliteit (en rechtmatigheid) van hun dienstverlening. Vergelijk het met de functie van blauw op straat. Ten tweede kun je stellen dat een burger moet kunnen vertrouwen op kwalitatief goed aanbod. De burger moet dus ook kunnen vertrouwen dat die kwaliteit gewaarborgd wordt en dat daar toezicht op is. Vergelijk het met een bezoek aan de tandarts, waar het een vanzelfsprekendheid is dat de kwaliteit, de veiligheid en de hygiëne geborgd is en dat daar toezicht op is. Daarnaast wil je als burger ook kunnen vertrouwen op het goed besteden van belastinggeld. Waar het debat in het sociaal domein zich vaak lijkt te beperken tot een roep om meer geld, mag er ook aandacht zijn voor de juiste besteding van dat geld. Tot slot zijn er de geldelijke en maatschappelijke baten. Het is geen uitzondering wanneer een gemeente naar aanleiding van een rechtmatigheidsonderzoek van de toezichthouder een jaarsalaris van een toezichthouder terugvordert van een onrechtmatig handelende zorgaanbieder. Op die manier verdient de toezichthouder zichzelf letterlijk terug. Maar de opbrengsten zijn veel meer dan dat. Denk aan een inwoner die na jaren van ondermaatse ondersteuning na een onderzoek van de toezichthouder nu wel de juiste ondersteuning krijgt of het voorkomen van het contracteren van een kwaadwillende of ondermaats presterende zorgaanbieder, door een preventieve screening tijdens het inkoopproces. Door te investeren in de toezichthouder en deze niet alleen te positioneren als reactief en op calamiteiten gefocust, maar juist ook als kwaliteitsborger en -aanjager, liggen er voor gemeenten mooie opbrengsten in het verschiet.
Kortom, het loont om te investeren in toezicht en het is tijd dat meer gemeenten het slot op de deur zetten. Dat verdient het sociaal domein en de inwoner die gebruikt maakt van de Wmo in het bijzonder.
In het onderzoek naar toekomstscenario’s Wmo-toezicht heeft het onderzoeksteam van Significant Public een aantal toekomstscenario’s geschetst om het Wmo-toezicht structureel te verbeteren. Het is aan het nieuwe kabinet om hier een vervolg aan te geven. In een volgend artikel zullen we verder in gaan op de toekomst van het Wmo-toezicht en de scenario’s die in het onderzoek geschetst zijn.
In januari 2022 plaatst Zorg&Sociaalweb het tweede artikel.
