De nieuwe Wet inburgering: een revolutie in inburgeringsland?

Een beknopt overzicht van inburgeringswetgeving in Nederland

Ongeveer 25 jaar geleden werd in Nederland een verplicht inburgeringsstelsel voor migranten ingevoerd met de Wet inburgering nieuwkomers (WIN). Sinds 1998 is het inburgeringsbeleid niet alleen regelmatig gewijzigd, er werden ook nieuwe instrumenten toegevoegd: de Wet inburgering in het buitenland (2006), de Wet inburgering (2007), de taaleis in de Participatiewet (2015) en de participatieverklaring (2017). De wet inburgering van 2007 is sinds zijn inwerkingtreding meer dan tien keer gewijzigd. (2)

De WIN werd ingevoerd omdat het toenmalige kabinet teleurgesteld was over de resultaten van het tot dan toe gevoerde beleid. De wet introduceerde een verplichte inburgeringscursus voor nieuwkomers die zich langdurig in Nederland vestigden. Hoewel een toets onderdeel was van de cursus, kende de WIN enkel een inspanningsverplichting: slagen voor de toets was niet vereist, deelnemen aan de cursus wel. Wie zich verwijtbaar aan de inburgeringsplicht onttrok, kon een bestuurlijke boete krijgen of gekort worden op zijn of haar uitkering. (3)

De WIN werd in 2007 vervangen door de Wet inburgering (Wi), omdat het kabinet opnieuw teleurgesteld was over de resultaten van het inburgeringsbeleid. Om de vrijblijvendheid te doorbreken, werd de inspanningsverplichting vervangen door een resultaatsverplichting: inburgeringsplichtigen moesten binnen een bepaalde tijd na verkrijging van een verblijfsvergunning slagen voor het inburgeringsexamen. (4) Daarnaast werden inburgeringsplichtingen zelf verantwoordelijk voor hun inburgering: ze moesten de cursussen en examens zelf betalen, en zelf op zoek gaan naar een geschikte cursus. Het cursusaanbod werd overgelaten aan de markt. Net als onder de WIN konden boetes worden opgelegd, maar nieuw waren de verblijfsrechtelijke consequenties: wie niet slaagde voor het inburgeringsexamen, kwam vanaf 1 januari 2010 niet in aanmerking voor een permanent verblijfsrecht of een zelfstandig verblijfsrecht na een verbroken relatie of huwelijk (niet-tijdelijk humanitair). (5)

Kort na de inwerkingtreding van de Wi bleek dat het aantal migranten dat deelnam aan een cursus aanzienlijk was gedaald. In het ‘Deltaplan’ stelde het toenmalige kabinet Balkenende IV (CDA-PvdA-CU) eind 2017 460 miljoen euro beschikbaar, waarmee gemeenten de inburgering van inburgeringsplichtigen konden betalen, intakegesprekken konden organiseren en cursussen bij gekwalificeerde opleidingsinstellingen konden inkopen. (6) Het aantal migranten dat een cursus volgde nam vervolgens weer toe. (7)

Het Deltaplan werd teruggedraaid met een wetswijziging die op 1 januari 2013 in werking trad. De Wi2013 is een erfenis van het kabinet Rutte I (VVD-CDA, met gedoogsteun van de PVV). De verantwoordelijkheid voor inburgering kwam opnieuw geheel bij de inburgeringsplichtige te liggen. Niet alleen in financieel opzicht, maar (opnieuw) ook organisatorisch, omdat de regierol van de gemeente kwam te vervallen. Asielstatushouders kregen een aanbod, maar dit aanbod werd omgezet in een lening die ze moesten terugbetalen indien ze verwijtbaar niet tijdig aan hun inburgeringsverplichting zouden voldoen. Gezinsmigranten konden een sociale lening afsluiten van maximaal 10.000 euro. Daarnaast werd de administratieve boete verhoogd tot maximaal 1.250 euro per keer dat de termijn voor het behalen van het inburgeringsexamen werd overschreden. (8)

De Wi 2021

Vanwege de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige voor de financiering en organisatie van het inburgeringstraject, en de marktwerking in het inburgeringsonderwijs, bleven veel inburgeringsplichtigen aan het einde van hun inburgeringstermijn achter met een flinke schuld, zonder aan hun inburgeringsplicht te hebben voldaan. Met alle financiële (boetes, schulden) en verblijfsrechtelijke gevolgen van dien. De Wi2021 beoogt hierin verandering te brengen door ‘inburgeringsplichtige, gemeente en de rijksoverheid optimaal in positie’ te brengen. (9) De nieuwe Wi bevat een aantal belangrijke wijzigingen die kunnen bijdragen aan het oplossen van de knelpunten uit de oude wet. Dit zijn:

• gemeenten worden weer meer betrokken;

• asielstatushouders krijgen een inburgeringsaanbod;

• de vrije markt voor taalonderwijs wordt beperkt.

Het raamwerk van de ‘oude’ wet is echter in stand gebleven. Het systeem van verblijfsrechtelijke consequenties en financiële sancties is intact gelaten en wordt op sommige punten zelfs uitgebreid: er zijn drie extra boetemomenten, en de maximaal op te leggen boete is verhoogd. (10) Daarnaast blijven ook andere knelpunten bestaan. Om te beginnen is er nog steeds een slaagplicht, waaraan, gebaseerd op de ervaringen met de huidige wet, niet alle inburgeraars kunnen voldoen. Dat zal des te meer gelden nu het niveau van het examen is verhoogd naar niveau B1, en de mogelijkheid om te worden ontheven vanwege ‘aantoonbaar geleverde inspanningen’ is komen te vervallen. (11) De mogelijkheid om af te schalen naar niveau A2 brengt zal hierin naar verwachting weinig verandering brengen.

En tot slot: de financiële verantwoordelijkheid voor de inburgering van gezinsmigranten blijft intact: deze groep inburgeringsplichtigen moet dus nog steeds zelf voor hun inburgering betalen. Daarbij komt dat er voor inburgeringsplichtige gezinsmigranten, in vergelijking met statushouders, veel minder begeleiding is door gemeenten.

Dit alles maakt dat, gebaseerd op de ervaringen met de ‘oude’ wet, te verwachten valt dat een aanzienlijk deel van met name de gezinsmigranten onder de inburgeringsplichtigen te maken zal krijgen met de financiële en verblijfsrechtelijke sancties vanwege het niet of niet tijdig inburgeren.

Allereerst over de verblijfsrechtelijke consequenties. Ook hiervoor is weinig aandacht geweest in politieke en maatschappelijke debatten, terwijl het grote consequenties heeft voor de individuele inburgeraar. Als je niet bent geslaagd voor het inburgeringsexamen, kom je niet in aanmerking voor een permanente of onafhankelijke verblijfsvergunning. Ook kun je niet naturaliseren.

De cijfers laten zien dat de inburgeringsplicht daadwerkelijk een barrière vormt voor het verkrijgen van een sterker verblijfsrecht. Sinds 2010 – het jaar waarin deze consequentie van niet slagen in werking trad – is er een sterke daling zichtbaar in het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd regulier. In 2015 en 2016 lag het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd regulier en EU-langdurig ingezetene ruim 60 procent lager dan in 2009. (12) Onvoldoende inburgering vormt een belangrijke afwijzingsgrond van aanvragen voor een permanente verblijfsvergunning. We kunnen dus aannemen dat veel lang legaal verblijvende immigranten afzien van de aanvraag van een sterker verblijfsrecht als ze het examen nog niet hebben gehaald. Die aanvraag zal immers bijna altijd op die grond worden afgewezen, en de bijna 200 euro aan leges zijn ze kwijt.

Wanneer migranten geen vergunning voor onbepaalde tijd kunnen verkrijgen en niet kunnen naturaliseren, blijven er meer mogelijkheden bestaan om het verblijf te beëindigen. Een groep migranten blijft dus uitzetbaar vanwege hun niet-permanente verblijfsrecht. Uitsluiting van een permanent verblijfsrecht of naturalisatie leidt tot onzekerheid en stress.

Dan over de financiële gevolgen. De kosten voor inburgering bestaan uit de kosten voor deelname aan het examen dat bestaat uit een taaltoets (lezen, schrijven, spreken, luisteren; 50 euro per onderdeel) en een toets kennis van de Nederlandse samenleving (50 euro), en uit kosten voor cursussen ter voorbereiding op het examen. (13) Onder het vorige stelsel leenden gezinsmigranten gemiddeld een bedrag van 3.626 euro. (14) Bijna een derde van de gezinsmigranten maakte onder dat stelsel gebruik van een lening. Omdat het vereiste niveau wordt verhoogd en afschaling pas mogelijk is nadat een inburgeringsplichtige aanzienlijke inspanningen heeft geleverd om B1 te bereiken, is het te verwachten dat meer gezinsmigranten worden genoodzaakt een lening af te sluiten en hogere bedragen te lenen. Hierbij geldt dat hoe meer moeite iemand heeft het niveau te bereiken, hoe meer hij of zij zal moeten lenen. De schuld die inburgeringsplichtigen met een DUO-lening onder de Wi2021 maakten, hangt bij hen ‘als een molensteen om de nek’. (15)

Wat betreft de boetes: onder de huidige wet legde DUO 7.617 boetes op aan inburgeraars die in de jaren 2013-2018 inburgeringsplichtig werden. (16) Aan de nieuwe wet zou in eerste instantie een ‘hardheidsclausule’ worden toegevoegd. Die zou moeten voorkomen dat boetes zouden worden opgelegd indien dit zou leiden tot een ‘onbillijkheid van overwegende aard’. (17) Van het introduceren van een dergelijke bepaling heeft de minister inmiddels afgezien, omdat ‘de Wi2021, in combinatie met verschillende bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldoende mogelijkheden bevat om de evenredigheid bij boeteoplegging te waarborgen én in voorkomende gevallen de boete op nul vast te stellen’. (18) Om ervoor te zorgen dat de bestaande mogelijkheden voor verlaging of nihilstelling van de boetes daadwerkelijk worden benut wanneer de situatie daar om vraagt, heeft de minister begin 2022 met DUO en de VNG afgesproken om deze mogelijkheden in beleidsregels vast te leggen. (19) Deze beleidsregels zullen “pas na verloop van tijd” worden opgesteld “op basis van casuïstiek en voorbeelden uit de uitvoeringspraktijk die DUO en gemeenten zullen aandragen”. (20)

Ondanks de mogelijkheden voor verlaging of nihilstelling van boetes, is vanwege de verhoging van het niveau, het introduceren van meer boetemomenten en hogere boetes is te verwachten dat onder de nieuwe wet meer en hogere boetes worden opgelegd, zeker nu mogelijkheid om te worden ontheven vanwege ‘aantoonbaar geleverde inspanningen’ is afgeschaft. Deze ontheffingsgrond is komen te vervallen vanwege de introductie van de ‘Z-route’. (21) Omdat de maximale DUO-lening (€10.000) niet zal volstaan om de Z-route (800 uur onderwijs) te dekken, is de B1 route vaak de enige route die voor de gezinsmigrant openstaat. Of het opleggen van boetes vanwege (verwijtbare) overschrijding van de inburgeringstermijn kan worden voorkomen door intensievere begeleiding door gemeenten is maar zeer de vraag. Onder de oude wet (niveau A2) werd 21 procent van de inburgeringsplichtingen ontheven, meestal op grond van aantoonbaar geleverde inspanningen. (22) Deze inburgeringsplichtigen slaagden er dus niet in binnen de (verlenge) termijn niveau A2 te behalen. Gebaseerd op ervaringen uit het verleden is te verwachten dat onder de nieuwe wet meer inburgeringsplichtigen er niet in zullen slagen binnen de termijn op het vereiste niveau in te burgeren. Omdat er significant minder begeleiding en ondersteuning is voor gezinsmigranten, staat de aanname van snelle inburgering op hoog niveau met name voor hen onder druk.

Afsluitend

Het overzicht van de geschiedenis van inburgering in Nederland laat zien dat wijzigingen met betrekking tot de wetgeving op het gebied van inburgering elkaar in de afgelopen 25 jaar in rap tempo hebben opgevolgd. Opeenvolgende kabinetten hebben keer op keer de conclusie getrokken dat het tot dan toe gevoerde beleid had gefaald en moest worden vervangen. Dit resulteerde bijna altijd in een onder verhoging van de eisen en de sancties. Dat is met de invoering van de Wi2021 niet anders.

Omdat het raamwerk van de ‘oude’ Wi in stand blijft, gezinsmigranten nog steeds zelf moeten betalen voor hun inburgering en het niveau van het examen is verhoogd, valt, gezien de ervaringen uit het verleden, te vrezen dat een groot deel van de inburgeringsplichtigen in hun eerste jaren in Nederland zal worden opgezadeld met een aanzienlijke schuld en te maken zal krijgen met verblijfsonzekerheid. De zwaarste last rust op de zwakste schouders. Het is de vraag in hoeverre dat bijdraagt aan integratie en het de doelen van de wet inburgering frustreert in plaats van bevordert.

1. TK 2019-2020, 35483, nr. 3, p. 7.

2. Groenendijk, C. (2019), ‘Nederlandse strengheid en wetgevend perfectionisme werken contraproductief’, Asiel- en Migrantenrecht 2019(6/7): 278-286.

3. Immigranten die zich niet bij lokale autoriteiten meldden voor een intakegesprek, konden een boete krijgen van maximaal € 2.269.

4. TK 2005-2006, 30308, nr. 3, p. 2.

5. TK 2005-2006, 30308, nr. 3, p. 24-25. Deze consequenties van niet slagen zijn nog steeds van toepassing, zie art. 21 lid 1 sub g, art. 34 lid 1 en art. 45b lid 2 sub g Vw 2000 en art. 3.51 lid 1 sub a jo. art. 3.80a Vb 2000.

6. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Deltaplan inburgering: vaste voet in Nederland, gepubliceerd als bijlage bij TK 2006-2007, 31143, nr. 1; Algemene Rekenkamer (2017), Inburgering. Eerste resultaten van de Wet inburgering 2013, p. 15.

7. Significant, Evaluatie Wet Inburgering, Barneveld: Significant 2010, p. 21, 23.

8. Ook werden nieuwe verblijfsrechtelijk consequenties van toepassing. Vanaf 1 januari 2016 kan het niet behalen van het inburgeringsexamen leiden tot de afwijzing van het verzoek om verlenging van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd (bijvoorbeeld voor verblijf bij partner of echtgenoot), of intrekking van deze vergunning. Deze sancties worden in de praktijk niet toegepast omdat dit in strijd wordt geacht met het recht op gezinsleven (art 8 EVRM).

9. TK 2019-2020, 35483, nr. 3, p. 8.

10. In de nieuwe wet legt de gemeente aan inburgeringsplichtigen die niet meewerken aan de brede intake een boete op van € 250, en een boete van maximaal € 800 aan degenen die het Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie niet naleven (art. 22 en 23 jo art 26 Wi 2021). DUO legt een boete van maximaal € 340 op aan inburgeringsplichtigen die de Module Arbeidsmarkt en Participatie niet tijdig afronden (art. 24 jo 26 Wi 2021). Deze sancties zijn door de Wi2021 geïntroduceerd.

11. Ontheffing was mogelijk indien een inburgeringsplichtige minimaal 600 lesuren had gevolgd bij een taalschool en het examen ten minste vier keer zonder succes had afgelegd. De aanvraag kon op zijn vroegst zes maanden voor het verstrijken van de inburgeringstermijn worden ingediend (art. 2.8b Besluit inburgering (oud) jo 2.4b Regeling inburgering (oud)).

12. Bron: IND/INDIGO/METIS. Cijfers in het bezit van de auteur. De cijfers zijn ook gepresenteerd in het artikel ‘Lessen van 25 jaar inburgering in Nederland’ dat in het Nederlands Juristenblad is gepubliceerd (NJB 2021(33):2722-2732).

13. Aan de inburgeringsplicht heeft iemand in de B1-route pas voldaan indien diegene ook de module arbeidsmarkt en participatie (MAP) heeft afgelegd en heeft deelgenomen aan het participatieverklaringstraject (PVT). Deze onderdelen worden door de gemeente aangeboden.

14. TK 2019-2020, 35483, nr. 13, p. 83.

15. ‘Kopzorgen om de “nieuwe armen”: Syriërs en Eritreeërs’, Cyril Rosman in De Gelderlander, 1 februari 2022.

16. Van deze groep inburgeringsplichtigen is de inburgeringstermijn reeds verstreken. https://duo.nl/data/Totaal%20Nederland.pdf, peildatum 1 januari 2022, site bezocht op 7 juni 2022.

17. Voorstel tot wijziging van de wet inburgering in verband met het opnemen van een hardheidsclausule en aanpassing van het overgangsrecht , https://internetconsultatie.nl/wijzigingwetinburgering2021, site bezocht op 7 juni 2022. De termijn van de consultatie is op 25 oktober 2021 geëindigd.

18. TK 2021-2022, 32824, nr. 359, p. 4-5, p. 21. Op grond van artikel 5:41 van de Awb wordt geen boete opgelegd als de overtreder geen verwijt treft. Uit artikel 5:46 lid 3 van de Awb volgt dat de boetes onder de Wi2021 lager of op nul worden gesteld, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Hierbij kan worden gedacht aan een verminderde verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht (TK 2021-2022, 32824, nr. 359, p. 21). Artikel 7.1 lid 6 besluit inburgering bepaalt dat gemeenten bij het opleggen van de boete rekening houden met bijzondere omstandigheden die bij hen bekend zijn.

19. TK 2021-2022, 32824, nr. 359, p. 5.

20. TK 2021-2022, 32824, nr. 359, p. 5.

21. TK 2019-2020, 35483, nr. 3, p. 41.

22. 21% van de inburgeringsplichtigen die inburgeringsplichtig werden in de jaren 2013-2018 (en bij wie de inburgeringstermijn is verstreken), https://duo.nl/data/Totaal%20Nederland.pdf, peildatum 1 januari 2022, site bezocht op 7 juni 2022. Van de inburgeraars die in 2013 inburgeringsplichtig werden en een ontheffing kregen, kreeg driekwart deze op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen, Significant, Inburgering: systeemwereld versus leefwereld. Evaluatie Wet inburgering 2013, Barneveld: Significant 2018, p. 78 en 80-81.