Gemeenten hebben grote tekorten op de Wmo en de jeugdzorg, terwijl lokale zorgaanbieders een groot deel van het ontvangen zorggeld niet aan zorg besteden. Kunnen de gemeenten daar wat aan doen en doen ze dat ook? Aan de hand van twee gevallen uit de gemeente Tilburg probeert emeritus hoogleraar Harrie Verbon daar een antwoord op te vinden. Om vertrouwelijkheid te garanderen, worden de namen van de pgb-instellingen en de betrokken personen niet genoemd. Vandaag deel twee, waarin een pgb-instelling die begeleid wonen aanbiedt centraal staat.
Bij begeleid wonen blijft de cliënt thuis wonen en komt de zorgverlener naar hem of haar toe. Het gaat hier om cliënten met meerdere problemen, zoals schulden, verslaving, geen goede thuissituatie. Nadat bij de gemeente veel klachten binnen waren gekomen over de pgb-instelling, begon de gemeentelijke toezichthouder ruim een jaar geleden met een onderzoek naar de kwaliteit en de rechtmatigheid van het zorgaanbod. Het onderzoek had betrekking op het toen net afgelopen jaar.
Het bleek dat de (enige) bestuurder van het zorgbedrijf, in dit artikel ‘A’ genoemd, zelf de ongeveer tien cliënten begeleidde. Daarnaast waren er drie begeleiders waarvan slechts één over het vereiste diploma beschikte (maar pas sinds kort). Een van de begeleiders had geen enkel diploma en ook geen passende ervaring in de begeleiding van cliënten. Er werden ook geregeld stagiaires ingezet die zich zelfstandig met de cliënten moesten bezighouden.
Het zorgpersoneel van het zorgbedrijf bleek niet op de hoogte van de indicaties voor de zorg die de cliënten hadden ontvangen. Zij hadden bijgevolg ook geen informatie over de soort begeleiding die de cliënten nodig hadden. De zorgaanbieder kon zelfs niet aantonen dat de cliënten begeleiding hadden ontvangen, laat staan hoeveel uren begeleiding er was geleverd.
Omdat het om een pgb-instelling ging was bestuurder A niet verplicht financiële stukken bij het ministerie van VWS te deponeren. Zelfs de gemeente kreeg geen inzage in jaarrekeningen. Er was slechts fragmentarische informatie beschikbaar van de personeelskosten. Gebaseerd op de wel beschikbare informatie bleek dat de personeelslasten slechts een fractie van het gedeclareerde bedrag per jaar bedroegen.
Op basis van dit onderzoek concludeerde de gemeente Tilburg dat het niet langer verantwoord was dat de zorgaanbieder Wmo-zorg leverde aan cliënten. Bovendien vond de gemeente dat de ontvangen pgb-gelden teruggevorderd moesten worden, daar deze gelden onrechtmatig waren gedeclareerd. Het ging om een bedrag van ruim een half miljoen euro aan pgb-gelden over vier jaar. Tegenover dit ontvangen bedrag stonden personeelslasten die maximaal een kwart van de omzet bedroegen over dezelfde periode. Een grove berekening laat zien dat A zo’n 100.000 euro per jaar als inkomen heeft kunnen bijschrijven op de eigen rekening.
De gemeente meende het recht te hebben de pgb-instelling aan te kunnen spreken door het zogeheten ‘derdenbeding’ dat de gemeente in het contract met de cliënten had opgenomen.(1) Dit is een beding dat sinds 2018 in de zorgplannen van pgb-cliënten moet worden opgenomen. De cliënt heeft immers een contract met de zorgaanbieder, terwijl de gemeente of het zorgkantoor een contract, namelijk het zorgplan, heeft met de cliënt. Dus als de gemeente fraude vaststelt bij de geleverde zorg zou zij niet de zorgaanbieder aansprakelijk kunnen stellen, maar de cliënt. Deze cliënten weten echter vaak niet waar ze recht op hebben. Het zou daarom, zeker als de fraude niet hun schuld is, niet eerlijk zijn hen onterecht gedeclareerd zorggeld terug te laten betalen. Het derdenbeding stelt de gemeente in staat onterecht gedeclareerde bedragen bij de zorgaanbieder in plaats van bij de cliënt terug te vorderen.
Daarnaast blokkeerde de gemeente de meer recente declaraties die niet in het onderzoek waren betrokken. Daartegen kwam A in het geweer met een kort geding. De rechter stelde de zorgaanbieder in het gelijk, omdat de gemeente Tilburg niet had aangetoond dat de pgb-instelling recent tekort was geschoten in de levering van zorg, aangezien de onderzoeken waar de gemeente zich op baseerde daar geen betrekking op hadden. Bovendien was niet de gemeente, maar waren de budgethouders de contractuele wederpartij van de zorgaanbieder.
Uit het onderzoek dat de gemeente heeft uitgevoerd blijkt ondubbelzinnig dat het zorgaanbod op alle mogelijke punten tekortschoot. Er was onvoldoende geschoold zorgpersoneel, het zorgpersoneel werkte niet met zorgplannen en werkte niet doelgericht aan de begeleiding van de cliënten. De begeleiding leek zich te beperken tot gezamenlijk boodschappen doen en koken. Het aantal gedeclareerde uren begeleiding lag ver boven het feitelijk aantal gegeven uren begeleiding. Er was geen financiële administratie, geen salarisadministratie en er waren geen jaarrekeningen.
Aannemende dat de zorgaanbieder in de vijf jaar voor het onderzoek van de gemeente startte op dezelfde wijze heeft gefunctioneerd als het jaar waarover de gemeente onderzoek heeft gedaan, moet de conclusie zijn dat de gemeente geen enkel inzicht had in de zorg die aan de cliënten werd verleend over de niet onderzochte eerdere jaren. Kennelijk vroeg de gemeente niet aan de cliënten naar de geleverde zorg, de gemaakte kosten en de bereikte resultaten. Dat is op zich curieus omdat de meeste cliënten blijkens de rapportage eerder van de gemeente een herindicatie hadden gekregen voor de zorg. Die herindicaties konden niet gebaseerd zijn op rapportages over de cliënt, want die waren er niet. Ze waren kennelijk ook niet gebaseerd op gesprekken met de cliënten, want dan was naar boven gekomen dat ongeveer de helft van de cliënten ontevreden was over de begeleiding die ze hadden ontvangen.
Ook hier is de gemeente Tilburg pas in actie gekomen nadat zij meerdere meldingen over misstanden bij de pgb-instelling hadden ontvangen. Preventieve maatregelen, zoals aanbevolen door de rekenkamer van Tilburg (zie deel 1) en geaccordeerd door de gemeenteraad zijn kennelijk niet geïmplementeerd.
Net als bij de vorige case is hier de vraag hoe het mogelijk was dat deze cliënten een pgb ontvingen. Diverse cliënten bleken zich geïntimideerd te voelen door A en waren ook niet opgewassen tegen diens laatdunkende opmerkingen over hun mogelijkheden om weer normaal te functioneren. Deze cliënten waren evident niet in staat zelf regie te voeren over de zorg en hadden daarom geen pgb behoren te krijgen.
Het is voor gemeenten moeilijk ondubbelzinnig te bewijzen dat declaraties van zorgaanbieders onrechtmatig zijn geweest. Rechters leggen de last van dat bewijs volledig bij de gemeente. Als er maar een kleine juridische kier in dit bewijs zit, geeft de rechter de zorgaanbieder het voordeel van de twijfel. Daar zijn inmiddels veel voorbeelden van. Een sprekend voorbeeld is van zorgaanbieder RegioZorgWest (RZW).(2) In 2016 kwamen er signalen van cliënten dat RZW te weinig zorg zou leveren. Na een strafrechtelijk onderzoek concludeerde het Openbaar Ministerie dat in totaal voor vier miljoen euro gedeclareerd was, zonder dat daar zorg voor werd geleverd. De rechtbank concludeerde echter dat niet was aangetoond dat er opzet achter de foutieve declaraties zat en sprak RZW vrij.
Op min of meer analoge wijze hield de rechter de Tilburgse zorgaanbieder A uit de wind. Hoewel het uitgevoerde onderzoek van de gemeente ondubbelzinnig verwijtbaar onrechtmatig gedrag van de zorgaanbieder aantoonde voor het onderzochte jaar, was dat voor de rechter niet voldoende om aan te nemen dat er ook in de recente niet onderzochte periode nog steeds sprake was van onrechtmatig handelen.
Nog curieuzer in de uitspraak was dat de rechter geen rekening hield met het derdenbeding dat de gemeente in de zorgovereenkomst met de cliënten had opgenomen. Dit derdenbeding stelt gemeenten in staat onrechtmatig gedeclareerde betalingen aan de zorgaanbieder bij de zorgaanbieder terug te vorderen en niet bij de cliënt. De rechter concludeerde echter dat de gemeente geen partij was en dus geen blokkade van de betaling van declaraties kon opleggen.
Is het geruststellend dat de gemeente pgb-instellingen die misbruik maken van zorggelden of gewoon frauderen kennelijk in het vizier krijgt? Mijn antwoord is: nee, want in de hier besproken cases reageert de gemeente pas na meldingen van buiten. Het is de vraag of de gemeente ook preventief toezicht houdt. Aangezien er honderden pgb-zorgaanbieders actief zijn in Tilburg, is door het ontbreken van voldoende preventief toezicht de kans op gemeentelijke controle waarschijnlijk laag. Wijdverbreid misbruik van zorggeld door pgb-instellingen is dan het gevolg. Dit geldt onder de aanname dat deze pgb-aanbieders dezelfde intrinsieke motivatie hebben als de twee hier besproken pgb-instellingen. Volgens de gemeente geldt dit echter slechts voor een kleine minderheid van de zorgaanbieders; de overgrote meerderheid van de zorgaanbieders wil kwalitatief verantwoorde zorg leveren en is niet uit op zelfverrijking. Helaas is de gemeente niet in staat daarvoor het bewijs te leveren. De gemeente Tilburg moet zich ernstig gaan afvragen of het toekennen van pgb’s financieel en ethisch nog wel te rechtvaardigen is.
Disclaimer
Dit stuk is “op persoonlijke titel” geschreven, dat wil zeggen dat dit stuk puur een eigen mening presenteert. Ook de voor dit stuk gebruikte gegevens zijn persoonlijk verkregen.
Deel één is hier terug te lezen. Lees in de tussentijd ook verder over dit thema in de dossiers Rechtmatigheid & Fraude, PGB en Beschermd Wonen.
(1) naar-keuze.nl/nieuws/brief-over-derdenbeding-pgb
(2) www.harrieverbon.nl/voer-medisch-tuchtrecht-in-voor-de-zorg/
