De gemeente Amsterdam vult het participatieproces in via co-creatie, maar in de praktijk is werkelijke burgerparticipatie maar schijn, zegt Jan Schrijver. In deel 1 schetst Schrijver de problemen in de Amsterdamse bestuurscultuur aangaande participatie en beschrijft hij het beoordelingskader om burgerparticipatie onder de loep te nemen.
Door: Jan Schrijver
Het Amsterdamse gemeentebestuur heeft een lange geschiedenis van autocratische besluitvorming binnen een kleine kring van ‘regenten’. Als je het de bewoners vraagt, is hun afstand tot de beleidsvorming van oudsher groot geweest en de laatste jaren is dat niet bepaald beter geworden. Dat manifesteert zich in de mislukte pogingen om met wijkraden, deelgemeenten en stadsdeelbesturen de afstand tussen burger en bestuur te verkleinen. In de eerste plaats leverde dit doorgaans niet veel meer op dan het vervangen van één centraal stadsbestuur door een veelvoud aan gelijksoortig opererende deelbestuurtjes, dezelfde kliek van partijbonzen, die tot nu toe onderling sterk verbonden met de rug naar de samenleving de stad besturen.
Anderzijds is Amsterdam de laatste 50 jaar ook het toneel geweest van experimenten en initiatieven tot vernieuwing, veelal voortkomend uit de burgerij, maar niet zelden met enthousiasme gesteund door het stadsbestuur. Deze experimenten hebben echter nauwelijks structureel wortel geschoten en zijn meestal na enige jaren weer een stille dood gestorven. Denk aan de wijkopbouworganen, die onmisbare steun verleenden aan het stadsvernieuwingsproces en aan de wijkaanpak van het grotestedenbeleid. Denk ook aan budgetmonitoring in Amsterdam-Oost, de eigenkrachtcentrale, waar Amsterdam onder wethouders Hilhorst en Asscher uitgebreid mee experimenteerde(1) en Wikistad, hoopvol synoniem voor Amsterdam.(2)
In de huidige bestuursperiode is er heus wel een en ander gebeurd, vooral op het terrein van maatschappelijk initiatief. Interessant is het project Ma.ak 020, wat staat voor Maatschappelijk akkoord als ook voor Stad ‘maken’. Hierbij is een geïntegreerde financieringsvorm gecreëerd, één fonds waarbinnen geschoven kan worden.
Aardig als vorm waren 9 ‘ambtswoninggesprekken’ (2019) met in totaal 248 gelote Amsterdammers over hun visie op de stad. Vrijblijvend over alles en dus over niets. En volstrekt onder de radar gebleven.(3)
Nieuw zijn ook buurtbudgetten, goed georganiseerde prijsvragen die honderden lokale ideeën genereren. Maar liefst 60.000 Amsterdammers hebben hieraan meegedaan, voornamelijk door het uitbrengen van een stem op de vele ingediende ideeën. Maar dit gaat om enkele honderdduizenden euro’s en is nog lang geen participatory budgeting, dat Joop Hofman in Nederland importeerde uit Porto Alegre en andere Braziliaanse steden, waar burgers over de hele gemeentebegroting meebeslissen.(4)
Ten slotte mogen de Amsterdammers uitzien naar een nieuwe Participatieverordening. Dat is meer in lijn van dit stuk. Naar verwachting wordt hierin een ‘comply or explain’-norm geregeld voor echt medebeslissingsrecht van burgers. Hierna wordt geschetst hoe de burgerparticipatie tot nu toe verloopt.
Naar verluidt is de nu verantwoordelijke wethouder Rutger Groot Wassink best ambitieus, maar hij krijgt zijn medewethouders en het merendeel van het ambtelijk apparaat, die zich krampachtig aan de burelen vastklampen om maar niet de straat op te hoeven, niet mee. De Beleidsbrief Democratisering(5) uit 2019 ademt nog de geest van experimenteren en samen ontdekken. Alsof burgerparticipatie niet al zeker 25 jaar in ontwikkeling is waardoor deskundigen langzamerhand wel weten hoe het moet. Veel gemeentebesturen zijn al verder en daar zou men zich aan kunnen spiegelen als men zou willen, maar in raad en college lijkt de politieke bereidheid te ontbreken om macht te delen. Op papier zijn mooie voornemens te vinden, zoals de Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf (2020)(6) waar wordt aangekondigd dat elk nieuw gemeentelijk project of beleid aan het begin expliciet keuzes maakt over hoe Amsterdammers betrokken worden bij de totstandkoming. Een ‘ja, tenzij’-formule. Het wordt tijd om deze woorden in daden om te zetten en een kwaliteitssprong op de participatieladder te maken, van voorlichting of hoogstens consultatie naar werkelijk meebeslissen.
Daarvoor moet, ook binnen het stadhuis nog veel veranderen. Zelfs iets elementairs als een vijfminutenspreekuur van wethouders voor gewone burgers is te veel gevraagd. Wethouders zijn als halfgoden, die zelfs op mails of de beschikbare online-formulieren niet reageren. Raadsleden zijn in het algemeen beter benaderbaar, maar het presidium van de raad presenteerde dit najaar (na een hele dag reflecteren op het eigen functioneren) een nieuw Reglement van Orde, waarin het inspreekhalfuur voor het publiek in de raadscommissies werd afgeschaft. Slechts na flink lobbyen en met steun van enkele burgergezinde raadsleden kon dit plan worden afgewend, zij het niet zonder beperkingen (maximaal 3 insprekers per keer).
In Amsterdam lijken de bestuurscultuur en misverstanden over de ‘techniek’ van burgerparticipatie voortgang naar een vruchtbare symbiose tussen bestuur en samenleving in de weg te staan. Het probleem van de bestuurscultuur is veelkoppig.
Het zit in de onwerkbare structuur met stadsdelen en een waterhoofd in de Stopera.
Het zit zeker in het functioneren van de gemeenteraad, de arena van politiek gekonkel, politieke spelletjes en hijgerige interpellaties (‘actualiteiten’) als in een permanente verkiezingscampagne. Ook de geschillenbeslechting is ontaard in juridisering, een strijd van gemeente tegen burger, waarbij de inzet is om de gemeente altijd te laten winnen. De ambtelijke organisatie tenslotte kan niet goed samenwerken en is verstrikt in bureaupolitiek.
Al deze euvels zijn meermalen beschreven, in het rapport van de Commissie Brenninkmeijer over de kwaliteit van het lokaal bestuur in Amsterdam uit 2015(7) en recent weer in het rapport van Necker en Van Naem. Remedies zijn lastig aan te reiken, want de problemen zitten diep.
De Amsterdamse gemeentepolitiek en de juridische functie bewaar ik voor een andere keer. In dit artikel richt ik me verder op een domein waar wel degelijk ambitie zit en waar ook met een beetje meer inzicht op afzienbare termijn verbetering mogelijk is, namelijk de burgerparticipatie.
Hoe burgerparticipatie beter zou kunnen, ontleen ik uit de literatuur en uit de zelf verklaarde ambitie van het huidige college.
In 2009 heeft de toenmalige Nationale Ombudsman Alexander Brenninkmeijer – hierboven al genoemd – een bruikbaar rapport gepubliceerd onder de veelzeggende titel We gooien het de inspraak in. In de bijbehorende Participatiewijzer presenteert hij 10 spelregels voor gemeenten(8), die hier worden aanbevolen als normatief kader.
1.De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en is er ruimte voor participatie. Deze motivering maakt de gemeente desgevraagd kenbaar.
2.De gemeente maakt participatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject.
3.De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burgerparticipatie te beperken dan moet ze deze keuze motiveren.
4.De gemeente bepaalt, voordat het participatietraject van start gaat, welke rol de burger krijgt: meebeslissen, coproduceren, adviseren, raadplegen of informeren.
5.De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit betekent dat de gemeente expliciet maakt: welk onderwerp ter discussie staat; wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn; op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden; op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of huisbezoek. Waarvoor ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces.
6.De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage worden verwacht.
7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar.
8. De gemeente levert extra inspanning om alle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden.
9. De gemeente informeert de burger tijdig en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt.
10. De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over lang stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. Zij motiveert haar besluit waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.
De tweede, verder normerende stellingname komt van het Amsterdamse gemeentebestuur zelf. In het laatste coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid uit 2018 staat de ambitie van het huidige gemeentebestuur ten aanzien van burgerparticipatie geformuleerd: “Een grote uitdaging ligt in het vergroten van de zeggenschap van burgers. Met de bewoners, ondernemers, initiatieven en belangenbehartigers willen we nieuwe samenwerkingen aangaan en reeds bestaande banden versterken. Dialoog en co-creatie zijn het uitgangspunt”.(9)
In de tien spelregels van de Ombudsman valt in te vullen wat die dialoog en co-creatie zouden moeten behelzen. En dat is ook wat bestuurskundigen en gewone mensen eronder verstaan. Namelijk dialoog: gezamenlijk van gedachten wisselen totdat er een redelijke vorm van consensus ontstaat, waarop de finale besluiten herkenbaar (met navenant meer ‘draagvlak’) berusten. En co-creatie: meebeslissen of coproduceren (spelregel 4, méér dan adviseren of raadplegen).
Aan het eind van de vorige eeuw is, het eerst door Sherry Arnstein (1989)(10), een maatstaf voor de mate van burgerparticpatie ontworpen: de participatieladder. Helemaal onderaan de ladder staat ‘voorlichten’ van de burgers, bovenaan staat zelforganisatie door de burgers, met de overheid in een faciliterende rol. Ergens middenin gaat de verhouding over van consultatie naar echt meebeslissen.
In Amsterdam is de praktijk, zoals hierna met exemplarische voorbeelden wordt toegelicht, en dus de betekenis van het begrip co-creatie echter anders. Ze bestaat uit drie elementen:
Het betrekken van burgers en andere belanghebbenden vindt zo vroeg mogelijk in het proces plaats. Dus niet als het plan of beleid al is geformuleerd. Dat is op zichzelf goed.
Dan worden in vrijblijvende sessies ‘ideeën’ en ‘waardebelevingen’ opgehaald. In de bestuurskunde kennen we deze werkwijze wel onder de naam ‘visioning’.
Maar daar blijft het dan bij. De ambtenaren en bestuurders trekken zich terug en formuleren beleid, waarbij ze vrolijk shoppen uit de ideeën die zijn opgehaald. De betrokken burgers moeten maar afwachten of zij nog iets van hun inbreng herkennen, wat vaak niet, of naar de toevallige voorkeur van het bestuur selectief soms wel, het geval is,
Dit is geen co-creatie in de gangbare betekenis. En ook is er nauwelijks sprake van dialoog (overleg, werkelijk pogen om elkaar te vinden in een vorm van consensus, waar iedereen mee kan leven). Er is geen hogere stap op de ladder gezet, van consultatie naar meebeslissen.
Conclusie: co-creatie zou in deze participatieladder dus ergens bovenaan moeten staan (partnership, dus niet consultation), waarbij bestuur en burgers daadwerkelijk gezamenlijk beslissen.
De focus zou gericht moeten zijn op een stap hoger op de participatieladder die dus meer behelst dan de gemeente nu onder het mom van co-creatie aan het uitrollen is. De werkwijze die tot zoveel mogelijk samenspraak en consensus met de samenleving leidt is voor internationaal investerende bedrijven erkend en beschreven als Social Impact Assessment (in verschillende landen zelfs wettelijk voorgeschreven).(11) Verwante methoden zijn hier te lande ook bekend als Mutual Gains Approach en Procesmanagement.
Als het Amsterdamse gemeentebestuur stelselmatig gebruik maakt van deze werkwijzen, kan men dichter zijn eigen ambitieniveau benaderen, zoals zal blijken in de voorbeelden die ik in het volgende deel beschrijf. Die illustreren perfect wat er ontbreekt, zowel in de organisatie als in de officiële uitspraken van het bestuur over hun ontoereikende opvattingen over participatie.
Het accent verschuift van sturen en beslissen naar het proces van organiseren en faciliteren. De keuzen komen na een aantal overlegronden ‘vanzelf’ uit het proces van besluitvorming rollen. Organische processen, daar is de hele organisatie dan mee bezig (en niet alleen de stadsdeelbestuurders en -commissies). Het behelst onderhandelen met mediation-vaardigheden, volgens de Harvard School of Negotiation. Bij de afdelingen Politicologie en Conflictstudies van de Universiteit van Amsterdam is hier voldoende kennis over op te halen.
Binnen de Amsterdamse participatieve democratie is dus een zinnige ingreep mogelijk. Dat vormt dan ook de kern van dit advies: stop de schijn van burgerparticipatie, met de mond beleden en met verve uitgedragen onder het mom van co-creatie. Maar in feite is het schijnparticipatie. Alleen heb je als burger niet meteen in de gaten dat je voor ’t lapje wordt gehouden.
Ten slotte nog dit: uit discussies met Amsterdamse politici komen er ook veel klassieke kanttekeningen naar voren bij suggesties in de richting van echt meebeslissen van burgers. Die komen neer op beklemtoning van het politiek primaat. We hebben nu eenmaal representatieve democratie en die kan toch niet worden overruled door een proces van dialoog en co-creatie?
Dit zijn drogredenen om geen echte stappen te hoeven zetten, want de dominantie van volksvertegenwoordiging blijft ook bij medebeslissingsrecht van burgers overeind in de vorm van kaderstelling vooraf en eindtoets achteraf. Een echt niet zo revolutionaire stap vooruit hoort bij het aspiratieniveau van partnership dat in het coalitieakkoord besloten ligt.
Jan Schrijver is bestuurskundige en gepensioneerd ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken
Bron: Platform Overheid
Noten
(1) Zie https://www.eigen-kracht.nl/assets/uploads/2015/04/20150300_Opbrengst_EK-conferenties_resultaten_en_baten.pdf, 2015
(2) Lees met weemoed https://www.josvdlans.nl/publicaties/2010-12%20WIKISTAD.pdf, 2010
(3) Zie https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9557196/2/09012f978326d371
(4) Zie https://www.rodewouw.nl/assets/files/brochure-nederland-op-weg-naar-burgerbegroting-joop-hofman-1.pdf, 2011
(5) Zie https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/wat-is-democratie-voor-jou/beleidsbrief-programma-gemeenteraad/
(6) Zie https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/8829665/1#search=%22Routekaart%20participatie%22
(7) Dit kritisch rapport ter evaluatie van het bestuurlijk stelsel is notabene niet meer op de website van de gemeente Amsterdam te vinden. Het is vormgegeven als een vooruitblik naar 2020 en is daarom getiteld ‘Amsterdam 2020’.
Wie het wil raadplegen, moet hier terecht (website van Stichting erfpachtersbelang Amsterdam)! Kennelijk was het voor de gemeente tè beschamend om het nog te laten staan op de oorspronkelijke vindplaats https://www.amsterdam.nl/publish/pages/586270/1_amsterdam_2020_-_rapport_commissie_brenninkmeijer.pdf
(8) Zie https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/participatiewijzer_0.pdf
(9) Zie https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/coalitieakkoord-2018/, blz. 68
(10) Oorspronkelijk Sherry R. Arnstein (1969). A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners 35 (4): 216–224; in Nederland meermaals bewerkt, o.a. door Edelenbos, J., & Monnikhof, R. (2001). Lokale interactieve beleidsvorming: Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: Lemma.
(11) https://www.researchgate.net/publication/315550573_What_is_Social_Impact_Assessment
