Naarstig zoeken gemeenten naar manieren om de meerjarenbegroting sluitend te krijgen. Het sociaal domein wordt daarbij gezien als voornaamste zorgpunt, zo bleek onlangs uit een rondvraag onder gemeentesecretarissen.(1) Achter deze financiële zoektocht schuilt voor mij als onderzoeker de vraag welke inhoudelijke uitdagingen de toekomstige ontwikkelingen, zoals de (dubbele) vergrijzing, stellen aan lokaal beleid. Meer concreet, hoe beïnvloedt de dubbele vergrijzing (meer én oudere senioren) bijvoorbeeld de vraag naar sociale voorzieningen zoals die vanuit de Wmo? Hoe kunnen we vooruit blikken te midden van het tumult rondom verdeelmodellen en een gepolitiseerd debat over het sociaal domein? Een stresstest op lokaal niveau kan helpen om onzekerheden bespreekbaar te maken en samen vooruit te blikken.
Dat gemeenten worstelen met tekorten in het sociaal domein krijgt veel media-aandacht. Er staat veel op het spel want een beleidsfout, zoals een foutieve inschatting, kan grote economische, maatschappelijke en politieke kosten met zich meebrengen. Dit kan bijvoorbeeld resulteren in ophef over strenge voorwaarden in de toegang tot een individuele voorzieningen of overschrijdingen op de gemeentelijke begroting.
Belangrijke nuance is dat het in de praktijk lastig blijkt om zicht en grip te krijgen op de relevante trends en ontwikkelingen die van invloed zijn op de vraag naar Wmo-voorzieningen en de kwaliteit daarvan. Ramingen en prognoses zijn vaak gebaseerd op historische cijfers van het voorzieningengebruik, zonder daarin andere veranderingen zoals vergrijzing mee te wegen.(2) Een rekenmodel dat alle relevante factoren meeweegt in (financiële) ramingen ontbreekt of resulteert in zeer ruime afwijkingsmarges. Landelijke monitoring leert dat het ondoenlijk is om rekening te houden met de verschillen binnen de gemeentelijke praktijk.(3)
Bovendien kan een (landelijk) rekenmodel ook versluierend werken doordat meer kwalitatieve informatie buiten beeld blijft of er vanuit specifieke definities of beleidsdoelstellingen zaken worden geregistreerd. Dat wat geregistreerd wordt hoeft immers niet overeen te komen met hoe cliënten en hun naasten het alledaagse leven ervaren of brengt dit slechts te dele in beeld. Niet alles valt te becijferen. Dit vraagt doorgaans om verfijndere meetinstrumenten en analysetechnieken. Ontwikkeling van voorspellingsmodellen geënt op het sociaal domein en meer data-gedreven werken heeft potentie, maar staat nog in de kinderschoenen.
Moeten we in de tussentijd afwachten tot er een betrouwbaar voorspellingsmodel is ontwikkeld dat stevig genoeg is voor een dialoog op lokaal niveau? Dit hoeft niet aangezien er veel data bruikbaar is voor een oriëntatie op de toekomst. Zo leveren gemeenten cijfers aan over individuele Wmo-voorzieningen en is er veel praktijkkennis aanwezig onder zorgaanbieders, wijkteams, cliëntenraden, ervaringsdeskundigen en ambtenaren. Ook zijn er andere bruikbare puzzelstukjes zoals prognoses over de bevolkingssamenstelling en aandoeningen. Bovendien is er in de praktijk juist een grote behoefte om vooruit te blikken om tijdig te anticiperen op wat er mogelijk op ons afkomt op lokaal of regionaal niveau.
Zonder de pretentie voorspellend te zijn helpt een stresstest om samen toekomstige onzekerheden te benoemen, zelfs met een hypothetisch of extreem vergezicht.(4) Als instrument helpt een stresstest om een gedachteoefening te doorlopen. Dit schept ruimte voor een open en kritische gedachtewisseling. Stel, er zijn in 2030 structureel 400 meer ouderen met een individuele Wmo-voorziening in een specifieke gemeente. Welke implicaties heeft dit voor de politiek-bestuurlijke besluitvorming, voor inwoners, dienstverlening door wijk- en gebiedsteams, de kwaliteit van voorzieningen en het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Wat maakt deze inschatting lastig of zo onzeker? Het gesprek hierover helpt om de onderliggende aannames en beelden uit te spreken en deze grijpbaarder te maken.
Extrapolaties van het huidige Wmo-gebruik afgezet tegen demografische veranderingen kan inhoud geven aan zo’n stresstest. De dubbele vergrijzing is daarbij een interessante trend. Er komen meer senioren en deze worden ook ouder. In de provincie Friesland zal bijvoorbeeld naar verwachting in 2030 één op de zeven inwoners 75 jaar of ouder zijn. Deze ontwikkeling stelt eisen aan de samenleving zodat deze beter aansluit bij de veranderende bevolkingssamenstelling.(5) Met deze ontwikkeling groeit waarschijnlijk de (potentiële) groep die niet of minder zelfredzaam is of anderszins ondersteuning behoeft.
Bovenstaande is natuurlijk met onzekerheid omgeven. Zo is er óók een grote groep ouderen die op hoge leeftijd zelfstandig blijft, zonder aandoeningen of beperkingen die dit (ernstig) in de weg staan. Ook kan een nieuwe doorbraak in zorgtechnologie, beleidswijziging of een mentaliteits- en cultuurverandering leiden tot andere uitkomsten. Deze onzekerheid is echter niet iets om te vermijden, maar te omarmen en bespreekbaar te maken. Juist dit gesprek kan tot wederzijds inzicht en begrip leiden tussen gesprekspartners en gedeelde onzekerheden opleveren.
Naast ouderen ontvangen natuurlijk ook jongere leeftijdsgroepen een individuele Wmo-voorziening. Toch leent vergrijzing zich goed als een case, mits transparant over de opzet en het doeleinde van de stresstest. Er is inmiddels veel kennis vergaard, ook op regionaal niveau.(6) Ook valt in te denken hoe een veranderende ouderenpopulatie door kan werken op de vraag naar woningaanpassingen, hulp bij het huishouden, individuele begeleiding en zinvolle dagbesteding. De stresstest is als analytisch en symbolisch instrument handig om de mogelijke toekomsten te waarderen. Zonder alle lange termijntrends in beeld te hoeven brengen is een gedachtewisseling over de toekomst nu al mogelijk.
De sleutelvraag is of we wachten op een voorspellingsmodel dat de onzekerheden zoveel mogelijk wegneemt of we het onzekere voor het zekere nemen. Dat is bij uitstek een gespreksonderwerp voor het lokale debat en raakt naast monitoring en onderzoek ook vragen rondom verantwoording en leiderschap. Met of zonder verfijnde voorspellingsmodellen in het verschiet lijkt besturen met onzekerheid eerder de regel dan de uitzondering. It’s here to stay.
Binnenlands Bestuur (2019). Gemeente kort vooral op sociaal domein.
Fries Sociaal Planbureau (2019). 5 redenen waarom Friese gemeenten worstelen met kosten in het sociaal domein.
Sociaal Cultureel Planbureau (2018). Overall rapportage sociaal domein 2017, p.21
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2012). Stresstest, scenariodenken & strategisch gesprek.
Fries Sociaal Planbureau (2019). Vergrijzing grote uitdaging voor Fryslân
Zie bijvoorbeeld TNO (2014). Indicatie van de zorgvraag in 2030 - Prognoses van functioneren en chronische aandoeningen (Friesland) of SCP (2017). Regionale verschillen in het sociaal domein.
