De jaarlijkse rapportage van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) over het functioneren van het Wmo-toezicht liet, zoals verwacht, hetzelfde beeld zien als de voorgaande jaren: het Wmo-toezicht heeft zich onvoldoende ontwikkeld en de kwaliteit is in het geheel genomen te laag. (1) Op teveel plekken in het land is het toezicht nog ondermaats of staat het nog in de kinderschoenen. Toch is het opmerkelijk dat de IGJ – nu acht jaar na de decentralisatie – altijd een vernietigd oordeel velt over de ontwikkeling van het Wmo-toezicht bij gemeenten. Waarom lukt het gemeenten maar niet om het toezicht te professionaliseren?
Net als bij alle publieke functies is er ook in de Wmo 2015 toezicht nodig om risico’s op uitwassen te beperken en een lerend stelsel te organiseren. Goede checks & balances kunnen immers ondermaatse hulpverlening of misbruik van en fraude met zorggeld voorkomen. De wetgever heeft dit ook – weliswaar beperkt – verankerd in de wet.
Toch gaat het geregeld mis, zelfs als het Wmo-toezicht goed is ingericht. Is het zo ingewikkeld voor gemeenten om professioneel toezicht te organiseren? Het organiseren van een professionele toezichtfunctie vraag best veel van gemeenten. Toezichthouden en handhaven is immers een vak: in veel andere domeinen is dit niet voor niets bij een centrale autoriteit belegd waarin – met enige schaal – wordt gewerkt aan het professioneel en onafhankelijk organiseren van deze taak. Denk aan de IGJ, de Nederlandse Zorgautoriteit of de Inspectie van het Onderwijs. Gemeenten hebben, naast de zorgtaak, de toezichttaak bij de decentralisatie in 2015 toegewezen gekregen. Het kost dus ook wel enige tijd om het op goed niveau te krijgen.
Maar dat verklaart niet (alleen) waarom er te weinig voortgang in zit, zoals de IGJ stelt. Gemeenten hebben op andere – aanpalende – terreinen namelijk ook toezichtstaken, zoals op het gebied van de fysieke omgeving, kinderopvang en werk en inkomen. Over het algemeen weten zij dus wat toezichthouden betekent. Wat maakt het toezicht in de Wmo 2015 dan zo ingewikkeld?
Het opzetten van een professionele toezichtorganisatie behelst meer dan slechts het aanwijzen van een toezichthouder, één van de weinige vereisten die de wetgever stelt aan het toezicht. Professioneel toezicht vraagt om scherpe (te controleren) kwaliteitseisen (toezichtskader), hechte samenwerking in de regio (en daarbuiten) en met de regionale GGD, aansluiting met inkoop- en contractmanagement, toegang, beleid en backoffice, en tot slot: kennis, kunde en voldoende menskracht om onrechtmatig besteed zorggeld terug te vorderen of handhavend op te treden ingeval van slechte kwaliteit. Een functionerende toezichtfunctie is dus sterk afhankelijk van een functionerende PDCA-cyclus (Plan Do Check Act) binnen de verschillende facetten van het sociaal domein. Daarbij hoort ook een goede rapportagelijn naar de gemeenteraad te zijn ingericht. Kortom, professioneel toezicht is niet zomaar ingericht en vraagt nogal wat van een gemeente.
Toch is er al veel over uitgedacht, beschreven in handreikingen en uitgedragen naar gemeenten door allerlei organisaties (VNG, GGD-GHOR, TSD, IGJ). Gebrek aan informatie hierover lijkt er dus niet te zijn, zij het dat niet iedere gemeente hier goed zicht op heeft. Wel zien we dat een overspannen arbeidsmarkt op dit moment lastig maakt om goede toezichthouders te vinden.
Is het dan zo dat goed toezicht gemeenten te veel kost en te weinig oplevert? In het licht van de financiële tekorten bij gemeenten gebruiken laatstgenoemden nog wel eens het argument dat ze onvoldoende middelen hebben om fors te investeren in toezicht. Op basis van vier verschillende onderzochte cases blijkt echter dat toezicht weldegelijk loont. Het levert in financiële zin dus zeker wat op. Ook als dat niet zo zou zijn, zijn we het aan onze kwetsbare burgers verplicht om risico’s op slechte zorg en hulpverlening zoveel mogelijk te beperken. Kwaliteit en effectieve hulpverlening moet vanuit de overheid gestimuleerd worden. De maatschappelijke waarde van goed toezicht is veel groter dan alleen het financiële aspect.
Als er voldoende bekend is over goed toezicht en toezicht loont, wat zijn mogelijke verklaringen van achterblijvende toezichtsfuncties? Wij denken dat er vier belangrijke redenen te noemen zijn:
de basis (de genoemde PDCA-cyclus) waarop de toezichtfunctie gebaseerd moet zijn, is in veel gevallen nog niet stevig genoeg. Vaak zien we dat het toezicht te beperkt georganiseerd is om deze verankering te realiseren. Alleen een uitvoerend toezichthouder die vooral druk is met uitvoerend onderzoek is niet genoeg. Er is meer nodig om het als lerend systeem te laten functioneren. Daarmee zien we dat diverse gemeenten toch nog altijd onderschatten wat goed toezicht vraagt aan organiserend vermogen;
de slagkracht bij (met name kleinere) gemeenten ontbreekt: het organiseren van een toezichtfunctie vraagt kennis en kunde die in veel gemeenten niet aanwezig is. Het investeren in professioneel toezicht en voldoende capaciteit aan toezichthouders betekent ook het prioriteren van financiële middelen. In tijden van krapte staat toezicht niet hoog op de prioriteitenlijst. Veel gemeenten zien niet in dat toezicht ook veel oplevert. Vooral gemeenteraden kunnen hier verandering in aanbrengen. Dit door meer prioriteit te geven aan goed toezicht;
er is in een aantal gevallen sprake van een ‘donkere tunnel’-dynamiek. Daarmee bedoelen we dat zo lang een toezichthouder niet op zoek gaat naar misstanden, onrechtmatigheden of frauderende zorgaanbieders, er vaak ook niets gevonden wordt (totdat het echt uit de hand loopt). In deze gevallen lijkt er niets aan de hand (calamiteitenmeldingen blijven bijvoorbeeld uit), terwijl er wel degelijk sprake kan zijn van misstanden. Er zijn zelfs gemeentebestuurders die beweren dat als er niets gevonden is, er ook niets aan de hand is. Er zijn diverse voorvallen waaruit is gebleken dat deze stelling onjuist is. Ook hier kunnen gemeenteraden vanuit hun controlerende taak verschil maken;
de urgentie is niet hoog genoeg: bij gemeenten waar calamiteiten of misstanden (politiek) zijn aangekaart gaat het balletje rollen. Op die momenten wordt immers zichtbaar dat de ondersteuning en zorg voor de meest kwetsbare inwoners niet deugt, waardoor er urgentie ontstaat om in te grijpen. Andersom geldt dat daar waar misstanden niet aan de kaak worden gesteld, of simpelweg onzichtbaar zijn (zie punt 3), er op toezichtvlak ook weinig in beweging komt. Toch zou het niet zo mogen zijn dat men de put pas dempt als het kalf is verdronken. Goed toezicht hoort nu eenmaal onderdeel te zijn van een goed functionerend stelsel van zorg- en hulpverlening. Het college en gemeenteraad zijn het aan ons als burger verplicht om – ook als er niets aan de hand lijkt te zijn – goed toezicht te organiseren.
Er zijn dus aanwijsbare redenen voor de lage kwaliteit van het Wmo-toezicht. Dat betekent echter niet dat deze factoren mogen leiden tot stilstand (en dus achteruitgang). Zoals we eerder schreven: het hebben van onrealistische verwachtingen is zinloos, maar de vrijblijvendheid moet er nu echt van af. Er moet dus wat gebeuren, zien ook het ministerie van VWS en de VNG.
Staatssecretaris Van Ooijen (VWS) informeerde recent de Tweede Kamer over de IGJ-rapportage. In zijn Kamerbrief geeft hij aan dat hij samen met gemeenten (VNG), toezichthouders, GGD-GHOR en het Toezicht Sociaal Domein (TSD) werkt aan een gezamenlijk beleidskader met een stevige ambitie. Hiermee volgt hij de aanbeveling op die Significant Public eerder deed om in gezamenlijkheid een duidelijker fundament uit te werken voor de wijze waarop gemeenten het Wmo-toezicht dienen in te richten en aan welke basiskwaliteit het toezicht moet voldoen. De staatssecretaris wil voor het eerste kwartaal van 2023 zijn plannen delen met de Tweede Kamer.
We verwachten dat het beleidskader bijdraagt aan het verbeteren van het toezicht en een goed fundament biedt om het Wmo-toezicht door te ontwikkelen. Tegelijkertijd zien we dat de sleutel voor een snellere ontwikkeling toch echt ligt bij gemeentebestuurders. Het is belangrijk dat zij nu echt de handschoen oppakken. Is 2023 het jaar waarin dat gaat gebeuren?
Zodra het beleidskader van de staatssecretaris bekend is, zullen Jaap Meijer en Patrick Tazelaar daar in een volgend artikel op reflecteren.
Rapport Wmo-toezicht 2021 | Rapport | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, via https://www.igj.nl/publicaties/rapporten/2022/12/13/wmo-toezicht-2021
