Beantwoording Kamervragen over wetsvoorstel wijziging Wajong

Inleiding

De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de vragen van de leden van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de aanvullende vragen van de fractie van de PvdA. De regering dankt de leden van de fracties voor hun inbreng. Hierna gaat de regering in op de vragen. Hiervoor is de volgorde van het tweede nader voorlopig verslag aangehouden. De vragen zijn genummerd.

Beantwoording vragen

Vraag 1 Op 27 februari 2020 is het langverwachte breed advies, getiteld “De positie van mensen met een arbeidsbeperking van jongs af aan in het licht van het VN- verdrag handicap” uitgebracht door het College voor de Rechten van de Mens (verder: het College).(1) Het rapport is op 2 maart 2020 aangeboden aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De leden van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid vragen de regering om een oordeel over dit breed advies in het licht van de voorgenomen harmonisering van de verschillende Wajong-regimes en de beoogde verdere activering van jonggehandicapten. Deelt de regering de insteek van het College? Op welke punten versterkt het breed advies de voorgenomen harmonisering en activering en op welke punten is dat niet het geval? Kan de regering daarbij ook gebruik maken van de praktische wetgevingschecklist die in het advies is opgenomen? Ziet de regering licht tussen het advies van de Raad van State en dit advies van het College, of sluiten beide analyses naadloos op elkaar aan? Bevat het advies van het College concrete beleidssuggesties die de regering wil overnemen?

Antwoord 1 Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) adviseert de regering om bij de totstandkoming van wetgeving die mensen met een arbeidsbeperking van jongs af aan raakt, uit eigen beweging een zichtbare beoordeling van ontwerpwetgeving aan het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (hierna: VN-verdrag handicap) te verrichten op een wijze die in de ogen van het College recht doet aan wat in het advies een nieuwe mindset wordt genoemd. Het College heeft hiertoe, in aanvulling op bestaande handreikingen voor de totstandkoming van wetgeving, een checklist opgesteld. Dat het VN-verdrag handicap een oproep doet tot een andere mindset herkent de regering. Niet voor niets heeft de regering met het programma ‘Onbeperkt meedoen!’(2) benadrukt dat, als we een merkbare verbetering willen realiseren voor mensen met een beperking, dat vraagt om een andere manier van denken en doen bij overheden, bedrijven en organisaties.

Voor wat betreft het advies van het College om nieuwe wetgeving die de doelgroep raakt voortaan uit eigen beweging zichtbaar te toetsen aan het VN- verdrag handicap het volgende. Voordat ik in ga op het advies van het College vind ik het van belang om in te gaan op het karakter van de bepalingen uit het VN-verdrag handicap. Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Rijkswet houdende goedkeuring van het op 13 december 2006 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap is dit onderwerp ook uitgebreid aan de orde geweest.(3) Hierbij is erop gewezen dat het verdrag programmatisch van aard is en dat de meeste bepalingen een opdracht aan de staat inhouden om maatregelen te nemen met als doel de rechten van personen met een handicap te verzekeren. Deze bepalingen expliciteren echter niet precies welke maatregelen de staat dient te nemen en op welke wijze.

In het debat met de Tweede Kamer van 19 december 2019 over de implementatie van het VN-verdrag handicap heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Tweede Kamer toegezegd om met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in gesprek te gaan over de toetsing van nieuwe wetgeving aan het VN-verdrag handicap. Hij heeft daarbij benadrukt niet te willen vooruitlopen op de uitkomst, omdat expliciete toetsing aan dit verdrag een precedent schept voor allerlei andere internationale verdragen. Daarbij zal bekeken moet worden wat de huidige toetsing door de Raad van State en de mensenrechtentoets van het ministerie van BZK in de praktijk inhouden en of het nodig en haalbaar is daar een aanvullende toets aan toe te voegen. De minister van VWS zal bij de gesprekken daarover de door het College geadviseerde checklist meenemen. De Tweede Kamer wordt in het voorjaar geïnformeerd over de uitkomsten van de gesprekken.

Uw Kamer vraagt naar de verhouding tussen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel en het advies van het College over de toepassing van het VN-verdrag handicap. In reactie hierop wil de regering aangeven dat het advies van de Raad van State en het advies van het College niet vergelijkbaar zijn. Alle voorgenomen regelgeving legt de regering voor advies voor aan de Raad van State. De Raad van State let voor zijn advies op de beleidsmatige, de juridische en de wetstechnische kwaliteit van een voorstel.

Conformiteit met de Grondwet en internationaal recht en daarmee internationale verdragen is hier een onderdeel van. De regering vindt het van belang om hierbij op te merken dat de Raad van State op dit punt geen opmerkingen heeft gemaakt.

Het College is toezichthouder op de uitvoering van het VN-verdrag handicap. De missie van het College als toezichthouder is om in onafhankelijkheid de uitvoering van het verdrag te bevorderen, te beschermen en te monitoren. Het advies van het College dat uit eigen beweging is opgesteld, is daar een voorbeeld van. Het advies is, zoals ook door het College zelf in het advies is benadrukt, geen oordeel over bestaande of toekomstige wet- en regelgeving. Het advies van het College geeft daarom ook geen specifieke beleidssuggesties ten aanzien van het wetsvoorstel vereenvoudiging Wajong.

Vanwege het belang dat ik hecht aan het advies, wil ik hierna achtereenvolgens ingaan op twee algemene conclusies van het College in relatie tot voorliggend wetsvoorstel. Het College constateert ten eerste dat veel opeenvolgende (voorgenomen) maatregelen die (mede) mensen met een arbeidsbeperking treffen in de zin dat ze (deels of soms mogelijk) nadelig voor hen zijn, terwijl veel van de maatregelen die hen meer regie en maatwerk zouden moeten kunnen bieden in de (uitvoerings)praktijk niet goed blijken te werken. In het advies wordt niet duidelijk welke (voorgenomen) maatregelen (deels of soms mogelijk) nadelig kunnen zijn. De regering deelt dan ook niet de conclusie die de FNV trekt op basis van het advies. De FNV constateert namelijk op basis van het advies dat de wetgeving die nu wordt voorbereid, zich in negatieve zin verhoudt tot het VN-verdrag. Net als het College hecht de regering belang aan maatwerk. De inzet van persoonlijke dienstverlening of instrumenten voor Wajongers is maatwerk. Bij contactmomenten wordt bijvoorbeeld op basis van de individuele situatie samen met een Wajonger bepaald welke dienstverlening passend is en het meeste zicht op resultaat biedt. Het gaat dan bijvoorbeeld om coachingsgesprekken, workshops, gerichte inkoop van re-integratietrajecten of de inzet van voorzieningen.

Het College constateert ten tweede dat de hoeveelheid en daarmee complexiteit van (bestaande en voorgenomen) maatregelen waar mensen met een arbeidsbeperking mee te maken hebben groot is. De regering erkent dat de hoeveelheid en daarmee complexiteit van (bestaande en voorgenomen) maatregelen voor de doelgroep groot kan zijn. Toegankelijke en duidelijke informatievoorziening is van groot belang, zowel voor mensen met een arbeidsbeperking als voor (kleine en middelgrote) werkgevers. Toegankelijke en duidelijke informatie is daarom een belangrijk onderdeel van de implementatie van voorliggend wetsvoorstel. SZW is samen met UWV gestart met een communicatietraject over de wijzigingen gericht op de Wajong-doelgroep. Hiermee wordt ook uitvoering gegeven aan de motie Nijkerken-de Haan(4) die is aangenomen bij de behandeling van voorliggend wetsvoorstel in de Tweede Kamer. UWV heeft een integrale communicatiestrategie ontwikkeld waarin beschreven staat op welke wijze klanten worden geïnformeerd over de wetswijziging. Bij de ontwikkeling van deze strategie hebben SZW en UWV in een vroegtijdig stadium ook mensen uit de doelgroep betrokken. Vanwege het belang van zorgvuldige communicatie wordt de nieuwe communicatie-producten bij de doelgroep getoetst door deze voor te leggen aan het klantpanel en aan de cliëntenraad van UWV.

Vraag 2 De leden van de PvdA-fractie constateren dat uit de ronde tafelgesprekken die het College heeft georganiseerd naar voren komt dat deelnemers het toekomstperspectief als klemmend ervaren. Dit perspectief bestrijkt een leven lang inkomen van nabij het sociaal minimum tot (mogelijk) een maximum rond het minimumloon. Dit is een vraagstuk dat speelt rond het voorstel tot harmonisatie van de Wajongregelingen. Deelnemers ervaren onzekerheid over het inkomen, aangezien berekeningen complex zijn en – waar het de voorgenomen harmonisatie van de Wajong betreft – deze naar verluidt pas echt kunnen worden gemaakt wanneer het wetsvoorstel aangenomen en in werking getreden is. Ook ervaren deelnemers afhankelijkheid van naasten. Graag vragen deze leden de regering een appreciatie van het voorliggende wetsvoorstel te geven tegen het licht van deze door de deelnemers geuite zorgen. Deelt de regering de zorg over een leven lang inkomen van nabij het sociaal minimum tot (mogelijk) een maximum rond het minimumloon? Kan de regering berekeningen maken voorafgaand aan de aanname en inwerkingtreding van het wetsvoorstel?

Antwoord 2 Inkomen is belangrijk voor iedereen, al helemaal als je afhankelijk bent van ondersteuning. Ik begrijp dan ook dat mensen zich hierover zorgen maken en heb begrip voor de onrust over de specifieke gevolgen van het wetsvoorstel voor individuen. De Wajong was, is en blijft een voorziening voor jonggehandicapten met een uitkering op het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande, zonder een vermogens- en partnerinkomenstoets. De uitkering in de Wajong gaat daarmee net als de Participatiewet en andere uitkeringen in ons stelsel uit van het sociaal minimum als het minimale bedrag dat iemand nodig heeft om in de kosten voor levensonderhoud te kunnen voorzien.

De uitkering voor Wajongers met arbeidsvermogen bedraagt 70 procent van het wettelijk minimumloon (het sociaal minimum). De uitkering voor Wajongers met arbeidsvermogen is daarmee vanaf begin 2018 meer gelijk aan die van jonggehandicapten in de Participatiewet, vanuit de gedachte dat beide groepen jonggehandicapten zijn met arbeidsmogelijkheden. Voor Wajongers die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben is de uitkering 75 procent van het wettelijk minimumloon. Als de totale (gezins)inkomsten onder het sociaal minimum uitkomen, kan er afhankelijk van de leefsituatie sprake zijn van een compensatie via de Toeslagenwet. Daarnaast heeft een Wajonger recht op een fiscale jonggehandicaptenkorting en kan een Wajonger in aanmerking komen voor de Tegemoetkoming arbeidsongeschikten. Voor de hogere kosten als gevolg van arbeidsbeperkingen geldt dat in een aantal gevallen specifieke vergoedingen beschikbaar zijn. Dit geldt zowel voor voorzieningen via het UWV als ondersteuning via de Wet maatschappelijke ondersteuning.

Het voorliggend wetsvoorstel regelt dat alle Wajongers, anders dan nu het geval is, die (meer) gaan werken er ten opzichte van dit sociaal minimum op vooruit gaan. Wanneer zij gaan werken ontvangen zij een totaalinkomen (inkomen uit loon + uitkering) dat hoger of gelijk is aan het wettelijk minimumloon voor het aantal gewerkte uren. Het wettelijk minimumloon is hierbij niet het maximum. Wel is het zo dat de realiteit is dat de meeste Wajongers geen fulltimebaan aankunnen en of een functie hebben die op het niveau ligt van het wettelijk minimumloon. Voor hen zal, net als nu, een maandinkomen boven het wettelijk minimumloon niet haalbaar zijn.

Om te voorkomen dat Wajongers er als gevolg van voorliggend wetsvoorstel in inkomen op achteruitgaan stelt UWV een garantiebedrag vast. Om de onzekerheid voor Wajongers over de hoogte van hun uitkering te beperken, wordt het garantiebedrag vastgesteld op basis van een gemiddeld inkomen over een periode voorafgaand aan inwerkingtreding. Inkomensgegevens van Wajongers in loondienst op het moment van inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel zijn namelijk pas na een of twee maanden definitief.

Gevraagd naar de mogelijkheid om berekeningen te maken voorafgaand aan de inwerkingtreding, het volgende. De regering heeft samen met UWV gezocht naar een werkwijze om het inkomen op het moment van inwerkingtreding te benaderen en het garantiebedrag daarop te baseren. Deze periode zal worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur waarbij de periode voor verschillende gevallen verschillend kan worden vastgesteld. De gekozen werkwijze kan ertoe leiden dat de benadering van het inkomen op het moment van inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging Wajong afwijkt van het daadwerkelijke inkomen op het moment van inwerkingtreding. De regering acht deze werkwijze gerechtvaardigd omdat deze werkwijze Wajongers rond inwerkingtreding van de wet zekerheid biedt over de inkomensondersteuning die zij van UWV zullen ontvangen na inwerkingtreding van de wet. Wajongers in loondienst (met uitzondering van diegenen die in december zijn begonnen met werken) voor wie het garantiebedrag geautomatiseerd kan worden vastgesteld, ontvangen in de eerste maand na inwerkingtreding een beslissing over de vaststelling van het garantiebedrag.

Uitgaande van inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel op 1 januari 2021 is dit voordat de Wajonger medio januari de betaalspecificatie voor de maand januari krijgt. In de beslissing wordt tevens inzichtelijk gemaakt hoe het garantiebedrag door UWV berekend is.

Als onderdeel van de implementatie ontwikkelt UWV een nieuwe rekentool voor het berekenen van de hoogte van de uitkering op basis van de nieuwe inkomensregeling. Op basis van deze rekentool én de ontvangen beslissing over het garantiebedrag wordt het voor de Wajonger inzichtelijk welke inkomensondersteuning hij na inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel zal ontvangen. Hierbij moet worden aangemerkt dat Wajongers op individueel niveau pas geïnformeerd kunnen worden over de gevolgen van het wetsvoorstel voor hun persoonlijke situatie in de aanloop naar inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De gevolgen voor de persoonlijke situatie zijn immers afhankelijk van de persoonlijke situatie op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

Vraag 3 De toelichting op het voorstel tot harmonisatie van de verschillende regimes Wajong gaat kort in op het VN-verdrag handicap in reactie op de stelling van de Landelijke Cliëntenraad dat de geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning in strijd is met het verdrag, zo schrijft het College op pagina 25 van het breed advies. Door middel van een garantiebedrag gaan mensen er in ieder geval niet direct op achteruit. Kan de regering bevestigen dat mensen er later wel op achteruit kunnen gaan? Zo ja, voor welke situaties is dit het geval?

Antwoord 3 Het garantiebedrag zorgt ervoor dat Wajongers, door de harmonisatie van de regels voor inkomensondersteuning, er bij inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel en bij verder gelijkblijvende omstandigheden niet in inkomen op achteruit gaan. Wajongers ontvangen minimaal een uitkering ter hoogte van het garantiebedrag als de nieuwe regels voor inkomensondersteuning anders voor hen leiden tot een lagere aanvullende uitkering dan de hoogte van het garantiebedrag. Indien de uitkering op basis van de nieuwe regels voor inkomensondersteuning hoger is dan het garantiebedrag, dan komt de uitkering op basis van de nieuwe regels tot uitbetaling.

Inkomensachteruitgang kan wel plaatsvinden indien een Wajonger minder gaat werken of zijn baan verliest. Het totaalinkomen neemt in dat geval af. Deze inkomensachteruitgang is echter niet het gevolg van voorliggend wetsvoorstel. In zowel de huidige regelingen voor inkomensondersteuning als de nieuwe regeling voor inkomensondersteuning valt een Wajonger bij baanverlies, na een periode waarbij een eventuele WW-uitkering wordt verrekend als inkomen, terug op de basisuitkering van 70 procent van het wettelijk minimumloon als hij of zij arbeidsvermogen heeft.

Voor alle mensen die in aanmerking komen voor een garantiebedrag geldt dat bij baanverlies, na een periode waarbij een eventuele WW-uitkering wordt verrekend als inkomen en het vervolgens niet lukt om binnen twaalf maanden opnieuw aan de slag te gaan, de nieuwe regels voor inkomensondersteuning gaan gelden. In hoeverre het totaalinkomen bij aanvaarden van nieuw werk hoger of lager is dan het totaalinkomen dat zij hadden voor baanverlies (loon + garantiebedrag) is sterk afhankelijk van de loonwaarde, arbeidsduur en functieloon in de nieuwe dienstbetrekking.

Vraag 4 Het College schrijft in het advies op pagina 25 verder het volgende: “Bij de behandeling van het voorstel komt het VN-verdrag handicap in de Tweede Kamer aan de orde wanneer de roep klinkt dat er (nog) aan moet worden getoetst. In het plenaire debat in de Tweede Kamer over dit voorstel, in het debat over de uitvoering van het VN-verdrag handicap in Nederland op 19 december 2019, alsmede bij de schriftelijke behandeling van genoemd voorstel in de Eerste Kamer is van regeringszijde naar voren gebracht dat aan het VN-verdrag handicap in de beleidsvoorbereidende fase aandacht is besteed door de ministeries van SZW en VWS. Relevante elementen worden genoemd, zoals het doel van de maatregelen (gerichtheid op een inclusieve arbeidsmarkt en versterking van kansen van mensen met een beperking), een overgangsregime om bestaande rechten te respecteren en het volgen van consultatieprocedures. Daarmee wordt evenwel nog geen volledig inzicht geboden in de wijze waarop inhoudelijk-systematisch tot de gekozen argumentatie is gekomen. Het College meent dat dit wel gewenst zou zijn, gezien het verdrag en vanwege de impact van het voorstel.” Daarom vragen de leden van de PvdA-fractie aan de regering om alsnog volledig inzicht te bieden in de wijze waarop inhoudelijk-systematisch tot de gekozen argumentatie is gekomen en daarbij aandacht te schenken aan elk van de relevante elementen zoals genoemd in het advies.

Antwoord 4 Uit de beleidsdoorlichting van artikel 4 van de SZW-begroting (hierna: beleidsdoorlichting Wajong)(5) is naar voren gekomen dat het systeem van verschillende regelingen in de Wajong ingewikkeld is en dat er regels zijn die tot gevolg hebben dat mensen met een Wajong-uitkering juist niet meedoen. Omdat ze bijvoorbeeld niet extra gaan verdienen als ze meer gaan werken, omdat ze gekort worden als ze gaan studeren of omdat ze niet durven te gaan werken uit angst niet terug te kunnen in de Wajong als ze hun baan verliezen.

De maatregelen in voorliggend wetsvoorstel zijn daarom erop gericht een inclusieve arbeidsmarkt dichterbij te brengen door de arbeidsmarktkansen van mensen met een beperking te versterken en de mogelijkheid om financieel meer over te houden als mensen met een arbeidsbeperking (meer) gaan werken te vergroten. Het doel van het wetsvoorstel is daarmee volgens de regering in lijn met het doel van het VN-verdrag handicap. Per maatregel is in de beleidsvoorbereidende fase geanalyseerd of de betreffende maatregel in lijn is met het VN-verdrag handicap. Daarbij is in kaart gebracht of de maatregel leidt tot een vooruitgang voor de doelgroep en of de doelgroep betrokken was bij de uitwerking van de maatregel (‘nothing about us without us’). Bij het gros van de maatregelen bestaat er geen onduidelijkheid over dat het een positieve maatregel voor de doelgroep betreft. Dit betreft onder andere de maatregelen omtrent het volgen van onderwijs en het eindigen en herleven van het recht. Bij het harmoniseren van de regels voor inkomensondersteuning en het afsluiten van de instroom in de oWajong ligt het antwoord genuanceerder. Deze maatregelen zijn daarom nader geanalyseerd.

Om ervoor te zorgen dat (meer) werken loont, is een geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning ontworpen. Uitgangspunt hierbij was dat het gaat om een stimulerende regeling voor zowel mensen die werken als voor mensen die niet werken. Vanuit het perspectief van rechtszekerheid en eigendomsrecht is in de analyse naar de geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning gekeken. Hieruit bleek dat de geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning zonder overgangsregime zou kunnen leiden tot een lager bedrag aan inkomensondersteuning. Met het oog hierop is een overgangsregime met een garantiebedrag ingesteld. Het garantiebedrag moet voorkomen dat Wajongers er na inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel in totaalinkomen op achteruit gaan. Het overgangsregime met het garantiebedrag is van toepassing als de inkomensondersteuning op basis van de nieuwe regels lager is dan op basis van de huidige regels. De Wajonger blijft aanspraak maken op het garantiebedrag als hij of zij blijft werken in dezelfde baan met hetzelfde aantal uren of meer uren. Ook als de Wajonger wisselt van baan en de tussenliggende periode minder dan twaalf maanden is, blijft hij aanspraak maken op het garantiebedrag op het moment dat hij of zij weer aan het werk gaat en de uitkering onder de nieuwe regels lager is dan het garantiebedrag.

Afhankelijk van de persoonlijke kansen en mogelijkheden zal voor sommige Wajongers de mogelijk te verwachten inkomensontwikkeling wijzigen in een perspectief op een lager totaalinkomen en voor andere Wajongers juist in een perspectief op een hoger totaalinkomen. Dit is het gevolg van het aanbrengen van een wijziging in de stapeling van regelingen uit het verleden. Een stapeling die ertoe heeft geleid dat regelingen voor sommige Wajongers gunstig uitpakken en voor anderen Wajongers juist niet. Het uitgangspunt van de regering is dat voor mensen die niet zelfstandig het minimumloon kunnen verdienen, (meer) werken moet lonen. Op basis hiervan zijn voorgestelde regels voor inkomensondersteuning ontwikkeld vanuit de verantwoordelijkheid voor de hele groep, ook de Wajongers die nog aan de kant staan.

Als gevolg van de genoemde analyse is ook besloten om de bepaling waarmee de instroom in de oWajong wordt afgesloten pas zes maanden na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de wet wordt geplaatst in werking te laten treden. Dit om personen die geboren zijn vóór 1 januari 1980 en op wie het overgangsrecht Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) sinds 1998 van toepassing is, nog voldoende kans te bieden gebruik te maken van dit overgangsrecht.

In het antwoord op vraag 7 wordt conform de vraag van de leden van de fractie van de PvdA opgenomen op welke wijze in de analyse verder aandacht is geschonken aan de relevante elementen zoals genoemd in het advies van het College.