De betekenis van de uitspraak van de Afdeling voor beschikkingsvrij werken van gemeenten in uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 Binnen de uitvoering van de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (verder: de Wmo 2015) werken gemeenten veelvuldig besluit- en beschikkingsvrij [1]. De literatuur wijst al langer op de spanning van deze praktijk met het bestuursrecht [2], want zonder besluit c.q. beschikking ontbreekt toegang tot het recht en rechtsbescherming. Een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) [3] zet deze praktijk onder druk: digitale registraties van gemeenten lijken toch als besluit gekwalificeerd te worden, wat de deur opent naar rechtsbescherming.
De uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 ligt bij gemeenten en kent hen daarbij veel beleidsvrijheid in de wijze waarop de beoogde resultaten uit deze wetten moet worden bereikt [4]. Die beleidsvrijheid moet door de gemeenteraad worden ingevuld in een verordening, [5] en wordt nader uitgewerkt in beleidsregels. In die verordening moeten in ieder geval bepalingen worden opgenomen over de voorzieningen die het college kan verlenen, de voorwaarden voor toekenning, de wijze van beoordeling van aanvragen en de criteria die bij de besluitvorming worden betrokken [6].
In de Jeugdwet en de Wmo 2015 en de gemeentelijke verordeningen ter uitvoering van deze wetten wordt doorgaans een onderscheid gemaakt tussen algemene voorzieningen [7] en individuele dan wel maatwerkvoorzieningen [8]. Algemene voorzieningen zijn toegankelijk voor alle ingezetenen van een gemeente. Denk hier bijvoorbeeld aan een was- en strijkservice. Gemeenten kunnen er zelf voor kiezen om bepaalde diensten, zoals ondersteuning door een sociaal wijkteam of daklozenopvang [9], in de vorm van een algemene voorziening te organiseren. Om van een algemene voorziening gebruik te kunnen maken, is geen uitgebreid onderzoek naar de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager noodzakelijk. Een formele beslissing (beschikking) van de gemeente over gebruik van of een verwijzing naar een algemene voorziening is niet nodig [10].
Dit laatste is in de gemeentelijke verordeningen ter uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 regelmatig terug te vinden. Gemeenten geven geen beschikking af over de inzet van algemene voorzieningen [11], wat ook niet verplicht is. Tenzij de desbetreffende persoon, of een jeugdige of diens ouder(s), expliciet om een beschikking verzoekt [12] of expliciet aangeeft het met de verwijzing naar de algemene voorziening oneens te zijn [13]. Uit onderzoek blijkt dat gemiddeld 7 van de 10 gemeenten alleen een beschikking afgeven wanneer deze gevallen zich voordoen [14].
Individuele voorzieningen onderscheiden zich van algemene voorzieningen, omdat deze zijn afgestemd op de persoonlijke ondersteuningsbehoeften. De individuele voorziening moet een passende bijdrage leveren aan zelfredzaamheid of participatie van deze persoon, of aan diens behoefte aan opvang of beschermd wonen [15]. Individuele voorzieningen hebben vaak betrekking op meer gespecialiseerde zorg [16]. Een uitgebreid onderzoek naar de persoonskenmerken en behoeften van de persoon is hiervoor noodzakelijk [17].
Voor de (gedeeltelijke) toekenning, afwijzing, verlenging of het stopzetten van een individuele voorziening wordt een aanvraag gedaan, waarop het college dient te beslissen door middel van een beschikking [18]. In de praktijk blijkt dat deze beschikkingen over feitelijk individuele voorzieningen niet altijd worden afgegeven [19]. Dit probleem manifesteert zich grofweg op twee manieren.
Ten eerste komt het voor dat gemeenten individuele voorzieningen feitelijk toekennen zonder dat zij een formele beschikking afgeven. In dergelijke gevallen verloopt het proces vaak informeel: na het binnenkomen van een aanvraag wordt mondeling of telefonisch afgesproken dat ondersteuning wordt ingezet. Vervolgens vindt een gesprek plaats met een professional, waarna op basis van die beoordeling individuele begeleiding wordt georganiseerd, bijvoorbeeld voor een bepaald aantal uren per week. Deze ondersteuning wordt vervolgens geëffectueerd via berichtenverkeer tussen de gemeente en de zorgaanbieder. De voorziening gaat als het ware ‘leven’ zonder dat een beschikking is afgegeven, ondanks dat het hier gaat om de toekenning van een individuele voorziening op basis van de Jeugdwet of de Wmo 2015.
Ten tweede zijn er gemeenten die individuele voorzieningen toch kwalificeren als algemene voorzieningen, waardoor zij menen geen beschikking te hoeven afgeven. Zoals hierboven uiteengezet, hebben gemeenten een zekere beleidsvrijheid bij het inrichten van hun voorzieningenaanbod. Deze ruimte lijkt te worden benut om voorzieningen die feitelijk individueel van aard zijn, in te bedden binnen het regime van algemene voorzieningen. Denk hierbij aan een voorziening die feitelijk afgestemd is op individuele behoefte en individuele begeleiding omvat. Ondanks dat de gemeente deze voorziening classificeert als algemeen, is er in feite sprake van een individuele voorziening [20]. Het gevolg daarvan is dat de gemeente niet verplicht is tot het afgeven van een beschikking bij de toekenning, afwijzing, verlenging of het stopzetten van deze feitelijk individuele voorziening.
Hoewel in deze gevallen in praktijk sprake is van een toekenning of afwijzing van een feitelijk individuele voorziening, blijft een beschikking uit. Beschikkingsvrij werken door gemeenten wordt als feitelijk handelen beschouwd. Zonder beschikking ontbreekt toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsweg tot het maken van bezwaar. Hierdoor wordt rechtsbescherming tegen de overheid belemmerd [21], ondanks dit uitdrukkelijk niet het doel is van de Jeugdwet [22] en de Wmo 2015 [23].
Het beschikkingsvrij werken door gemeenten in het geval van feitelijk individuele voorzieningen staat op gespannen voet met toegang tot het recht en het systeem van de Awb [24]. Uit de systematiek van de Awb blijkt juist een verplichting dat op een aanvraag bij een bestuursorgaan altijd een besluit c.q. beschikking dient te volgen [25].
Artikel 1:3 Awb lid 2 definieert een ‘beschikking’ als een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Artikel 1:3, eerste lid, Awb definieert een besluit als ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’. Een publiekrechtelijke rechtshandeling veronderstelt dat de handeling is gericht op het tot stand brengen van een rechtsgevolg. Handelingen die uitsluitend feitelijk van aard zijn, vallen daarom niet onder het besluit- en beschikkingsbegrip [26].
De uitspraak van de Afdeling op 24 september 2025 verduidelijkt het onderscheid tussen besluit en feitelijke handeling [27]. In rechtsoverweging 5.3 overweegt de Afdeling dat bij de vraag of een digitale registratie van de einddatum van een bewonersvergunning als besluit moet worden aangemerkt, bepalend is of die registratie is gericht op een rechtsgevolg. In de betreffende zaak ging aan de registratie een vaststelling vooraf dat de betrokkene niet in aanmerking kwam voor stilzwijgende verlenging van de vergunning wegens het niet tijdig betalen van parkeerbelasting. Deze voorafgaande vaststelling was op rechtsgevolg gericht: het niet verlengen van de vergunning, waardoor deze na afloop van de geldigheidsduur verviel. Daarmee was sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dat de registratie zelf een geautomatiseerde, feitelijke handeling betrof, maakte dit niet anders. De digitale registratie werd door de rechtbank al aangemerkt als schriftelijke vastlegging; de Afdeling bevestigt dit [28].
De kern van de uitspraak is dat voor de kwalificatie van een digitale registratie als besluit twee elementen doorslaggevend zijn: er is sprake van een voorafgaande vaststelling die op rechtsgevolg is gericht en een schriftelijke vastlegging van die vaststelling. De Afdeling beschouwt een digitale registratie als een schriftelijke vastlegging. Dat de handeling feitelijk of geautomatiseerd is, doet niet af aan het schriftelijke karakter [29].
Wanneer beide elementen aanwezig zijn, is sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit betekent dat ook handelingen die gemeenten traditioneel als ‘feitelijk’ beschouwen, onder het besluitbegrip kunnen vallen wanneer zij een voorafgaande, rechtsgevolg-gerichte vaststelling impliceren en digitaal worden vastgelegd. Deze uitspraak lijkt er dus op te wijzen dat het besluitbegrip is verruimd. Ook een digitale vastlegging die voortvloeit uit een voorafgaande vaststelling kan kwalificeren als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, mits die vaststelling gericht is op rechtsgevolg. Daarmee ontstaat ruimte om dergelijke digitale verwijzingen en registraties tóch als besluiten te beschouwen, wat van belang is voor de toegang tot het bestuursrecht.
In de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 wordt door gemeenten vaak gebruikgemaakt van digitale systemen waarin de inzet van voorzieningen wordt geregistreerd. Deze handelingen worden doorgaans niet als beschikking vormgegeven of bekendgemaakt.
Deze werkwijze van gemeenten binnen de Jeugdwet en de Wmo 2015 sluit nauw aan bij de problematiek die in de hiervoor aangehaalde uitspraak aan de orde is. Er wordt immers gewerkt met digitale registraties die niet als beschikking worden vormgegeven, terwijl deze registraties ten behoeve van feitelijk individuele voorzieningen plaatsvinden. Aan zo’n registratie gaat vrijwel altijd een inhoudelijke beoordeling vooraf. Deze is rechtstreeks gericht op het rechtsgevolg, namelijk het vaststellen, wijzigen of beëindigen van een individuele voorziening. Daarmee ontstaat een situatie waarin handelingen die in de praktijk als feitelijk worden beschouwd, in juridische zin wél de kenmerken van een beschikking dragen.
Een digitale doorverwijzing naar een zorgaanbieder vormt daarvan een duidelijk voorbeeld. Voordat een dergelijke verwijzing wordt geregistreerd, stelt de gemeente vast welke voorziening noodzakelijk en passend is. Er wordt bijvoorbeeld vastgesteld dat een voorziening als individuele begeleiding voor een aantal uren per week, uitgevoerd door een specifieke zorgverlener, passend is. Deze vaststelling is op rechtsgevolg gericht, omdat zij bepaalt dat deze doorverwijzen een persoon recht geeft op een feitelijk individuele voorziening op grond van de Jeugdwet of de Wmo 2015. De daaropvolgende digitale registratie in het gemeentelijke systeem is vervolgens de schriftelijke vastlegging van die vaststelling. Daarmee voldoet de handeling aan de criteria van artikel 1:3 Awb zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling, ook wanneer zij niet als formele beschikking wordt uitgewerkt.
Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij een (stilzwijgende) wijziging van een feitelijk individuele voorziening, zoals vermindering, verlenging of beëindiging ervan. Gemeenten kunnen dergelijke wijzigingen registreren in hun digitale systemen, zonder dat een formele beschikking wordt opgesteld of afgegeven. Ook hier gaat een inhoudelijke beoordeling vooraf, waarin wordt vastgesteld dat een persoon al dan niet in aanmerking komt voor voortzetting van de ondersteuning. Die beoordeling is eveneens gericht op rechtsgevolg: het al dan niet behouden van een recht op een voorziening. De digitale vastlegging van deze beoordeling vormt daarmee de schriftelijke neerslag van een beschikking, ongeacht de vorm waarin deze wordt gecommuniceerd.
De uitspraak van de Afdeling verduidelijkt dat het besluitbegrip niet afhankelijk is van de vraag of gemeenten een formele beschikking willen afgeven, maar welke vaststelling aan de digitale vastlegging voorafgaat. Waar gemeenten menen feitelijk te handelen zonder rechtsbescherming voor de burger, blijkt op basis van deze uitspraak dat er in juridische zin vaak toch sprake blijkt te zijn van een besluit. De praktijk van besluit- en beschikkingsvrij werken door gemeenten komt daarmee onder toenemende druk te staan.
De vraag wanneer een digitale registratie plaatsvindt en daarmee als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb kan worden gekwalificeerd, is in de praktijk niet eenvoudig te beantwoorden. Digitale vastleggingen zijn immers doorgaans niet zichtbaar. Personen worden enkel door gemeenten op de hoogte gesteld van een eventuele verwijzing of wijziging, of worden geconfronteerd met de feitelijke gevolgen van de vaststelling. Dit laatste vormt een belangrijke aanwijzing dat aan die verandering een op rechtsgevolg gerichte vastlegging vooraf is gegaan. Gelet op de algemene werkwijzen van gemeenten is het waarschijnlijk dat de desbetreffende verwijzing of wijziging digitaal is vastgelegd.
Door deze feitelijke wijziging en kennisneming te koppelen aan de uitspraak van de Afdeling, waarin digitale registraties worden aangemerkt als schriftelijke vastleggingen van besluiten wanneer zij voortkomen uit een op rechtsgevolg-gerichte vaststelling, kan aannemelijk worden gemaakt dat er sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Op deze manier wordt de route naar effectieve rechtsbescherming door middel van bezwaar geopend. Hierbij wordt de bezwaarmaker geacht ontvankelijk te zijn, wanneer een besluit dat een op rechtsgevolg gerichte vaststelling omvat, niet op deugdelijke wijze bekend is gemaakt [30].
Met betrekking tot de bezwaartermijn kan worden uitgegaan dat deze aanvangt op het moment van kennisneming van de verwijzing of wijziging door de persoon in kwestie. Het is mogelijk dat dit onduidelijk is, juist omdat het besluit niet op deugdelijke wijze bekend gemaakt. Wanneer een dergelijk besluit ‘niet separaat aan de persoon is toegezonden en in het digitale overzicht geen rechtsmiddelenclausule is opgenomen, is de termijnoverschrijding bij het maken van bezwaar verschoonbaar’ [31].
Ondanks de moeilijkheden in de praktijk, bestaat er door deze uitspraak van de Afdeling een mogelijke nieuwe route naar het erkennen van formele besluiten over wijziging van, of doorverwijzing naar algemene voorzieningen. Al met al betekent het bestaan van meer formele besluiten binnen de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 een geopende deur naar rechtsbescherming.
