Waarom gemeenten in het sociaal domein nu meer hebben aan een all-in-one aanpak
De discussie over de inrichting van gemeentelijke informatievoorziening wordt vaak gevoerd vanuit een aantrekkelijk ideaalbeeld: een flexibel landschap van gespecialiseerde bouwstenen, open standaarden, uitwisselbare modules en een gemeente die als regisseur de beste oplossingen en leveranciers per onderdeel selecteert.
Een wereld van perfect op elkaar aansluitende Lego-bouwstenen, die daardoor eenvoudig vervangen kunnen worden zonder andere stenen te raken. Dat ideaal is op zichzelf begrijpelijk en in architectonische zin ook verdedigbaar. De denkrichting achter Common Ground, het gebruik van API’s, het scheiden van data, proceslogica en presentatie, en het terugdringen van monolithische afhankelijkheden, is inhoudelijk sterk en toekomstbestendig. Uiteraard wordt deze richting ook goed ondersteund door lovenswaardige architectuur uitgangspunten. De VNG/GEMMA beschrijft deze richting expliciet als een modernisering naar een wendbare informatievoorziening, gebaseerd op verdere standaardisatie en gestandaardiseerde gegevensuitwisseling.
Voor wie al wat langer meeloopt in het sociaal domein, voelt de discussie over Common Ground soms bijna als een déjà vu.
We gaan ruim tien jaar terug. De decentralisaties staan voor de deur. Gemeenten krijgen er in één klap enorme verantwoordelijkheden bij op het gebied van Wmo, Jeugd en Participatie. De druk is hoog, de tijdslijnen zijn strak en de afhankelijkheid van bestaande systemen is groot.
En wat gebeurde er? Een dominante marktpartij in het sociaal domein verhoogt de prijzen van haar oplossing met tientallen procenten. Gemeenten staan met de rug tegen de muur. Er is geen tijd meer voor een volwaardige aanbesteding, geen realistisch alternatief dat op korte termijn kan worden geïmplementeerd, en de continuïteit van dienstverlening aan inwoners mag simpelweg niet in gevaar komen. Dus wordt er getekend. Niet omdat men overtuigd is. Niet omdat het voelt als een goede keuze. Maar omdat er op dat moment geen andere optie meer is. “Tekenen bij het kruisje” werd het cynisch genoemd.
En juist die collectieve ervaring, die combinatie van afhankelijkheid, tijdsdruk en gebrek aan alternatieven, leidde tot iets fundamentelers. In het gremium van gemeentesecretarissen ontstond het besef dat dit structureel anders moest. Dat gemeenten nooit meer in een positie wilden komen waarin één leverancier zó bepalend kon zijn. Waarin architectuurkeuzes impliciet leiden tot lock-in. Waarin de onderhandelingspositie feitelijk verdwenen is op het moment dat het er echt toe doet.
Daar ontstond het idee van een gedeelde basis. Een “common ground”. Een beweging die niet primair technologisch was, maar bestuurlijk van aard: meer autonomie voor gemeenten, minder afhankelijkheid van individuele leveranciers, en een architectuur die uitgaat van openheid, uitwisselbaarheid en regie aan de kant van de overheid zelf.
De onderliggende boodschap was helder en krachtig: dit willen we nooit meer.
Tegelijkertijd is het van belang om onderscheid te maken tussen het eindbeeld en de bestuurlijk-realistische route daarnaartoe. Juist daar wringt het vandaag. De informatiekundige visie achter Common Ground is in essentie helder en op de lange termijn ook goed verdedigbaar, zelfs één die we onderschrijven! Meer openheid, meer uitwisselbaarheid, minder afhankelijkheid en meer regie aan de zijde van de gemeente. Maar tussen die richting en de dagelijkse uitvoeringspraktijk gaapt nog altijd een aanzienlijke kloof.
De uitwerking is immers nog volop in transitie. Gemeenten, leveranciers en samenwerkingspartners bevinden zich in verschillende fasen van volwassenheid, de standaardisatie is nog onvolledig en de praktische toepassing daarvan is allerminst uniform. De visie geeft daarmee richting, maar neemt de complexiteit van de uitvoering niet weg. Integendeel: in veel gevallen wordt juist op lokaal niveau nog een groot deel van de vertaalslag verwacht. Daarmee verschuift een belangrijk deel van de ontwerp-, afstemmingen en regieverantwoordelijkheid naar de gemeente zelf.
Mijn stelling is daarom dat gemeenten in de komende jaren, zeker in het sociaal domein en aangrenzende uitvoeringsdomeinen, in de praktijk vaker beter af zijn met een sterke geïntegreerde all-in-one oplossing dan met een ver doorgevoerde best-of-breed strategie. Niet omdat best-of-breed principieel onjuist zou zijn; in het ideale eindbeeld is daar juist veel voor te zeggen. Maar de randvoorwaarden die nodig zijn om zo’n model daadwerkelijk succesvol te laten functioneren, zijn op dit moment in veel gevallen nog onvoldoende aanwezig.
Het sociaal domein is op dit moment geen stabiel beheerlandschap. Uitvoeringsmodellen en samenwerkingsvormen, technologische ontwikkelingen, sociaal-economische ontwikkelingen en wetgeving, lokaal, regionaal én (inter)nationaal, zijn volop in beweging. Veranderingen raken daarbij zelden één los onderdeel van de keten. Integendeel: zij hebben meestal gevolgen voor meerdere schakels tegelijk en vragen doorontwikkeling in samenhang. Een wijziging in beleid of werkwijze werkt al snel door van toegang naar beschikking, van regie naar uitvoering, van gegevensuitwisseling naar verantwoording, en van inwonercommunicatie naar managementinformatie. Juist in zo’n context leidt een landschap dat bestaat uit losse “LEGO-bouwstenen” niet tot wendbaarheid, maar tot meer overleg, meer onzekerheid en meer benodigde aanpassingen om dit in de keten te laten blijven werken.
Daarmee ontstaat een paradox. De modulaire gedachte is bedoeld om afhankelijkheden te verkleinen, maar zolang standaarden nog niet voldoende zijn uitgekristalliseerd, breed omarmd en centraal afgedwongen, verschuift de complexiteit in de praktijk vooral van leverancier naar gemeente. Systemen moeten immers nog steeds op elkaar worden afgestemd. Keten veranderingen moeten nog steeds integraal worden doorvertaald. Gegevensuitwisseling moet nog steeds betrouwbaar en eenduidig worden ingericht. En wanneer dat niet vanzelf via volwassen standaarden gebeurt, komt de verantwoordelijkheid daarvoor te liggen bij de regievoerende partij: de gemeente. Wat in theorie keuzevrijheid lijkt, vertaalt zich dan in de praktijk vaak eerst naar meer afstemming, meer coördinatie, meer kwetsbaarheid en hogere kosten.
Juist daarom past in deze fase van het sociaal domein ook een bredere bestuurlijke parallel. Aan de kant van de zorg en ondersteuning zien we dat gemeenten, zorgaanbieders en ketenpartners in toenemende mate spreken over samenwerking vanuit vertrouwen, over partnership en over gezamenlijke transformatie. Dat is ook logisch. De maatschappelijke opgaven zijn te groot en te complex geworden om ze louter transactioneel te benaderen. Integraler werken, preventie versterken, de menselijke maat terugbrengen, uitvoeringsdruk verlagen en tegelijk financiële houdbaarheid bewaren: dat vraagt wederzijdse investeringen, gedeelde ontwikkelkracht en een langere adem. Dat lukt alleen wanneer partijen bereid zijn samen op te trekken en elkaar ook iets te gunnen in de weg daarnaartoe.
Diezelfde logica zou ook veel nadrukkelijker moeten gelden in de relatie tussen gemeenten en hun strategische technologie partners. Grote transformaties, innovaties en stelselwijzigingen vragen namelijk niet alleen om een visie op beleid en uitvoering, maar ook om een architectuurlandschap dat die beweging ondersteunt. Een leverancier die slechts één klein bouwsteentje levert, kan waardevol zijn in een stabiele en sterk gestandaardiseerde context. Maar in een fase waarin het sociaal domein onder invloed staat van grote wetswijzigingen, toenemende complexiteit, financiële druk en de noodzaak tot integrale samenwerking, is dat vaak niet voldoende. Dan is juist behoefte aan partijen die verantwoordelijkheid kunnen nemen over samenhang, over de keten heen kunnen denken en samen met de gemeente kunnen investeren in verandering.
Dat maakt de keuze voor een geïntegreerd landschap in deze fase niet tot een stap terug, maar eerder tot een bestuurlijk rationele keuze. Niet omdat modulariteit geen waarde heeft, maar omdat de voorwaarden om die modulariteit werkelijk te laten renderen nog onvoldoende aanwezig zijn. Zolang standaarden nog niet stevig genoeg staan, zolang de regiefunctie bij veel gemeenten nog onder druk staat en zolang de verander opgave vooral ketenbreed is, zal een ver doorgevoerde LEGO-benadering vaak eerder leiden tot extra kosten en bestuurlijke complexiteit dan tot de beoogde flexibiliteit.
De kern van Common Ground is logisch: gegevens los van processen, bevragen bij de bron, minder kopieën, meer transparantie, betere privacy en grotere wendbaarheid. Daarvoor zijn standaarden nodig voor syntax, semantiek, samenhang van gegevens en voor de manier waarop systemen via interfaces gegevens beschikbaar stellen. Die noodzaak wordt expliciet benoemd in GEMMA. Ook wordt vanuit VNG langs verschillende lijnen gewerkt aan standaardisatie, bijvoorbeeld via Haal Centraal, zaakgericht werken-API’s en notificatie standaarden.
Maar juist uit diezelfde bronnen volgt dat de praktijk nog niet “af” is. VNG geeft in de toelichting op het transitieprogramma Common Ground zelf aan dat er wel standaarden zijn, maar dat lang niet iedereen die overal gebruikt. Forum Standaardisatie laat bovendien zien dat overheidsorganisaties in 2025 nog steeds in slechts 50% van de gevallen verplichte open standaarden uitvragen in aanbestedingen. Dat percentage is volgens de monitor al jaren vrijwel gelijk. Dat is een cruciaal punt: het probleem is niet alleen of standaarden bestaan, maar of zij consequent, uniform en afdwingbaar worden toegepast in marktgedrag en in daadwerkelijke implementaties.
Daar komt bij dat de overgang van oudere berichten standaarden naar moderne API-gebaseerde uitwisseling nog niet is afgerond. De evaluatie van StUF in 2024/2025 maakt expliciet dat het huidige toepassingsgebied niet meer passend is, dat de toegevoegde waarde ter discussie staat, dat het draagvlak afneemt en dat een strategie en roadmap nodig zijn voor de transitie naar alternatieven zoals API’s. Anders gezegd: de markt zit midden in een overgangsfase. In zo’n fase is een puur modulaire best-of-breed strategie bestuurlijk aantrekkelijk op papier, maar operationeel vaak instabieler dan het lijkt.
De praktische conclusie is dus: zolang standaarden nog niet overal eenduidig zijn uitgekristalliseerd, breed geadopteerd en consequent uitgevraagd, rust de integratielast in belangrijke mate nog steeds op de individuele gemeente. En precies daar begint het probleem.
Een versnipperd applicatielandschap vraagt een gemeente die scherp regie voert: functionele architectuur, contractmanagement, leveranciersmanagement, gegevensmanagement, beveiliging, auditing, release coördinatie, testregie en doorontwikkeling over domeingrenzen heen. GEMMA benoemt gegevensmanagement niet voor niets als onontbeerlijk: het gaat om processen, protocollen, rollen, instrumenten en organisatie om “in control” te zijn en te blijven over gegevens. Ook stelt GEMMA dat gemeenten minimaal functies, processen en componenten moeten hebben ingericht om veilig, transparant en AVG-compliant te kunnen werken.
Dat is precies de crux: best-of-breed is niet alleen een technisch model, maar vooral een bestuurs- en organisatiemodel. Het vraagt veel meer van de opdrachtgever. Leveranciersmanagement vanuit de VNG is daar ook expliciet op gericht: afspraken maken over standaarden voor koppelingen en gegevensuitwisseling, transparantie, informatiebeveiliging, privacy, continuïteit en samenwerking. Het bestaan van zo’n VNG-aanpak is op zichzelf al een aanwijzing dat gemeenten dit niet vanzelf uniform en volwassen georganiseerd hebben.
In theorie kan een gemeente de rol van krachtige regisseur vervullen. In de praktijk lukt dat vooral de grotere, digitaal volwassen gemeenten met een stevige CIO-functie, volwassen inkoop- en architectuurcapaciteit en voldoende uitvoeringskracht. Voor een groot deel van de markt geldt echter dat contract- en leveranciersmanagement nog volop in ontwikkeling is. Dan leidt een lappendeken van gespecialiseerde oplossingen niet tot keuzevrijheid, maar tot bestuurlijke en operationele afhankelijkheid op meerdere fronten tegelijk: meerdere contracten, meerdere release kalenders, meerdere escalatielijnen, meerdere beheerinterfaces en meerdere interpretaties van verantwoordelijkheden bij incidenten of wijzigingen. Dat maakt niet vrijer, maar zwaarder.
De derde reden is misschien wel de meest onderschatte: personele schaarste. Zowel CBS als VNG/A&O laten zien dat de Nederlandse arbeidsmarkt de afgelopen jaren uitzonderlijk krap is gebleven en dat personeelstekorten de kwaliteit en beschikbaarheid van diensten onder druk zetten. Voor gemeenten is dat geen abstract macrobeeld: VNG meldt dat de groei van de gemeentelijke bezetting afvlakt en dat voor 2025 nog maar 60% van de gemeenten groei verwacht. Tegelijkertijd noemt VNG personeelstekort expliciet als belemmering voor het realiseren van gemeentelijke ambities. Gesprekken met de gemeenten laten een eenduidig beeld horen: de gemeentelijke arbeidsmarkt is nog steeds als krap, en de vacaturemonitor laat zien dat gemeenten de afgelopen jaren structureel met schaarste te maken hebben gehad, ook al beweegt de omvang van vacatures mee met financiële en economische omstandigheden.
Dat heeft directe implicaties voor de systeemkeuze. Een landschap met meerdere gespecialiseerde pakketten klinkt aantrekkelijk zolang men alleen kijkt naar functionele kwaliteit per module. Maar in de beheerpraktijk betekent het óók: meer kennisdomeinen, meer inrichtingstabellen, meer autorisatie- en proceslogica, meer leveranciersdocumentatie, meer testen bij releases, meer impactanalyses en doorgaans ook meer functioneel beheer competenties. Zelfs als één functioneel beheerder meerdere pakketten kán overzien, vraagt dat een bredere en schaarser skillset. Bij ziekte, vertrek of krappe bezetting wordt die kwetsbaarheid direct voelbaar.
Daarmee wordt de economische vergelijking vaak verkeerd gemaakt. Men vergelijkt dan de kwaliteit van module A met module B, maar vergeet de bestuurlijke overhead van het geheel. Voor gemeenten met beperkte capaciteit is niet alleen de vraag “wat is per onderdeel het beste pakket?”, maar vooral “wat is als totaal bestuurbaar, uitlegbaar, beheersbaar en robuust?”. Vanuit dat perspectief wint een geïntegreerde suite vaak terrein, zelfs als een deelmodule op papier minder gespecialiseerd is dan een niche-alternatief.
Daar komt nog iets bij: de beleids- en uitvoeringsbeweging in het sociaal domein gaat juist richting integraliteit. Het Richtinggevend Kader voor toegang, lokale teams en integrale dienstverlening zet een basisniveau neer voor gemeentelijke toegang en dienstverlening aan inwoners in kwetsbare en complexe situaties. De inhoudelijke opgave is dus niet verder verkokeren, maar juist meer samenhang in toegang, dienstverlening, samenwerking en gegevensdeling.
Als de beleidspraktijk integraler wordt, maar de digitale ondersteuning juist gefragmenteerd blijft, ontstaat spanning tussen bedoeling en uitvoering. Dan moeten professionals schakelen tussen systemen, dossiers, schermen en leveranciersgrenzen, terwijl de inwoner juist één samenhangende dienstverlening verwacht. In die context is een all-in-one benadering niet alleen een technische of financiële keuze, maar ook een organisatiefilosofie: minder schotten in de informatievoorziening helpt om minder schotten in de uitvoering te houden.
Dat betekent niet dat één leverancier alles perfect moet kunnen. Wel betekent het dat gemeenten in deze fase vaak meer baat hebben bij een platform dat de hoofdprocessen, regie, inwonerinteractie en gegevenshuishouding in één samenhang ondersteunt, dan bij een verzameling uitstekende deeloplossingen die samen alsnog veel bestuurlijke frictie veroorzaken.
De belangrijkste tegenwerping tegen een all-in-one strategie is bekend en op zichzelf terecht. Geïntegreerde suites kunnen leiden tot minder keuzevrijheid, een grotere afhankelijkheid van één leverancier, een mogelijk trager innovatievermogen op specifieke niche functionaliteiten en het risico dat een gemeente genoegen neemt met “goed genoeg” in plaats van “het beste per onderdeel”.
Dat bezwaar moet serieus genomen worden. Open standaarden, transparante architecturen en modulair denken blijven essentieel — óók binnen een geïntegreerd platform. Juist daar ligt de sleutel om afhankelijkheid beheersbaar te houden en toekomstbestendigheid te borgen.
Tegelijkertijd wordt deze tegenwerping pas doorslaggevend zodra aan een aantal fundamentele voorwaarden is voldaan. Standaarden moeten niet alleen bestaan, maar ook breed en uniform worden toegepast. Gemeenten moeten de regierol organisatorisch en inhoudelijk aankunnen. En migratie- en vervangingsstrategieën moeten zodanig volwassen zijn dat onderdelen daadwerkelijk zonder disproportionele kosten en risico’s kunnen worden vervangen.
Juist op die punten is de praktijk vandaag nog weerbarstig. De beweging richting standaardisatie en modulariteit is onmiskenbaar ingezet, maar de basis is nog onvoldoende stabiel om best-of-breed als dominante en breed toepasbare strategie te beschouwen.
Daar staat echter een belangrijke en positieve ontwikkeling tegenover. Één die in deze discussie vaak onderbelicht blijft, maar van grote strategische waarde is.
Gemeenten zijn de afgelopen jaren aanzienlijk volwassener geworden in hoe zij omgaan met data-eigenaarschap en contractuele borging. In toenemende mate wordt in aanbestedingen, programma’s van eisen, service level agreements en exit-regelingen expliciet vastgelegd dat data te allen tijde beschikbaar moet zijn voor de gemeente. Niet alleen bij het einde van een contract, maar juist ook gedurende de looptijd. Continue data-extractie, volledige dataportabiliteit en verplichte medewerking van leveranciers bij migraties naar opvolgende partijen worden steeds vaker als harde randvoorwaarde opgenomen.
Dat is een fundamentele stap vooruit.
Want waar de afhankelijkheid in een geïntegreerd landschap op applicatieniveau groter kan zijn, wordt het risico daarvan op dataniveau juist steeds beter beheerst. En precies daar ligt de sleutel tot werkelijke autonomie. Data is immers de kern van de gemeentelijke dienstverlening. Zolang die data toegankelijk, overdraagbaar en bruikbaar blijft, wordt de feitelijke lock-in substantieel kleiner.
Sterker nog: deze ontwikkeling maakt het mogelijk om twee werelden met elkaar te verbinden. Enerzijds kan een gemeente kiezen voor de rust, samenhang en bestuurbaarheid van een geïntegreerd platform. Anderzijds blijft, door goede contractuele borging, de mogelijkheid bestaan om in de toekomst onderdelen te vervangen, data te hergebruiken in andere processen of gefaseerd toe te groeien naar meer modulariteit.
Daarmee wordt de afhankelijkheid niet opgeheven, maar wel beheersbaar gemaakt.
Bovendien opent data portabiliteit de deur naar verdere innovatie. Wanneer data structureel beschikbaar is buiten het primaire systeem, ontstaat er ruimte om deze ook in andere contexten te benutten: voor datagedreven werken, ketensamenwerking, integrale sturing of nieuwe vormen van dienstverlening. Dat verkleint niet alleen de afhankelijkheid van individuele leveranciers, maar versterkt ook de positie van de gemeente als regisseur van haar eigen informatievoorziening.
De kern is daarmee dat gemeenten, terecht, nog niet volledig leunen op een zuiver modulaire architectuur, maar wél al belangrijke stappen zetten om de nadelen van geïntegreerde oplossingen te mitigeren. Door data centraal te stellen en contractueel stevig te verankeren, wordt een belangrijk deel van het risico van afhankelijkheid weggenomen.
En misschien is dat wel de meest realistische route voor de komende jaren: niet kiezen tussen all-in-one of best-of-breed als dogma, maar zorgen dat, ongeacht de gekozen inrichting, de data altijd van de gemeente blijft, beschikbaar blijft en overdraagbaar blijft.
Naast de technische en organisatorische argumenten speelt er nog een fundamentelere ontwikkeling, die vaak onderbelicht blijft in deze discussie: de inhoudelijke transformatie van het sociaal domein zelf.
Gemeenten staan voor de opgave om het sociaal domein betaalbaar, beheersbaar en toekomstbestendig te houden. Dat vraagt om fundamentele veranderingen in de manier waarop dienstverlening wordt ingericht. Denk aan:
Deze beweging vraagt niet alleen om andere processen, maar juist om sterkere samenhang in informatievoorziening.
En precies daar ontstaat spanning met een vergaand gefragmenteerd applicatielandschap.
Wanneer informatie-uitwisseling via standaarden nog niet volledig op orde is, en in de praktijk vaak nog niet uniform of betrouwbaar functioneert, leidt een landschap van losse bouwstenen al snel tot suboptimale gegevensdeling. Informatie raakt versnipperd, context gaat verloren en processen moeten alsnog handmatig of via complexe koppelingen aan elkaar worden verbonden.
Het gevolg is dat de digitale ondersteuning achterblijft bij de inhoudelijke ambitie.
In plaats van dat technologie de transformatie versnelt, werkt zij dan juist remmend:
Daarmee ontstaat een fundamenteel risico: dat de gekozen architectuur niet alleen een technische keuze is, maar direct invloed heeft op het al dan niet slagen van de transformatieopgave.
Juist in deze fase, waarin het sociaal domein nog volop in beweging is en standaarden nog niet volledig volwassen zijn, vraagt succesvolle vernieuwing daarom niet primair om maximale modulariteit, maar om maximale samenhang.
Een geïntegreerd platform kan in dat licht fungeren als versneller van de transformatie: doordat processen, gegevens en interacties in samenhang worden ondersteund, ontstaat ruimte om daadwerkelijk integraal te werken en dienstverlening rond de inwoner te organiseren.
Daarmee wordt de keuze voor samenhang geen technische voorkeur, maar een randvoorwaarde voor het realiseren van de maatschappelijke opgaven waar gemeenten voor staan.
Daarom is de meest realistische lijn voor de komende jaren wat mij betreft deze:
Gemeenten moeten strategisch blijven sturen op open standaarden, gegevensontkoppeling en vervangbaarheid. Dat is het juiste kompas. Maar in de concrete inkoop- en uitvoeringspraktijk zullen veel gemeenten voorlopig rationeel uitkomen op een voorkeur voor geïntegreerde oplossingen met een duidelijke end-to-end verantwoordelijkheid. Niet omdat dat het ultieme eindbeeld is, maar omdat het onder de huidige omstandigheden het meest beheersbare model is.
Met andere woorden: architectonisch modulair denken, operationeel geïntegreerd organiseren.
Dat is geen conservatieve reflex, maar een pragmatische keuze. Een keuze die rekening houdt met:
De kern van het verhaal is dus niet dat het modulaire ideaal onjuist is. Integendeel: op de lange termijn is het waarschijnlijk de beste richting. Maar beleid en architectuur mogen niet losgezongen raken van bestuurlijke en uitvoeringsrealiteit. Voor de komende jaren is het in mijn optiek niet realistisch om te verwachten dat de gemeentelijke markt al breed in staat is om de voordelen van een volledig best-of-breed landschap te verzilveren. Daarvoor zijn standaarden nog onvoldoende uitgekristalliseerd en afgedwongen, is het gemeentelijk regievermogen te ongelijk verdeeld, en is de personele druk te groot.
Juist daarom zal de vraagzijde én waarschijnlijk ook de aanbodzijde zich voorlopig eerder richting geïntegreerde platformen bewegen dan richting een fijnmazige Lego-doos van specialistische modules. Pas wanneer standaarden verder rijpen, écht breed worden omarmd, en gemeenten sterker worden in regie, contractering en leverancierssturing, ontstaat ruimte om die modulariteit ook werkelijk bestuurbaar en voordelig te maken. Tot die tijd is all-in-one voor veel gemeenten niet de theoretisch zuiverste, maar wel de praktisch verstandigste keuze.
