De overheid kan niet zorgen. De overheid kan mensen niet in hun kracht zetten, responsief zijn, zorgen dat mensen voor elkaar zorgen, sterke buurten organiseren of wat sociaal ook realiseren. Want dat alles doen mensen. De overheid is niet van de relaties, want die zijn tussen mensen. Wat kan de overheid dan wel als het om zorg gaat, en om samenleven?
Dat een overheid dit alles niet kan, begreep ik pas goed na een tijd wethouder sociale zaken te zijn geweest (in de gemeente Hilversum). Toen ik begon in 2014 wilde ik dat de gemeente van alles teweeg zou brengen in de buurten van Hilversum, in het begeleiden naar werk en in het sociaal domein. Het gepraat van ambtenaren over het inschakelen van de inwoners en over de ruimte voor burgerinitiatieven klonk als muziek in de oren.
Geïnspireerd raakte ik door verhalen over betrokken burgers, over allerlei samenwerkingen en sociaal werkers die erop uit trokken. Vrolijk werd ik als ik met Tukkie Tuk, de buurtwerker, een buurt inging en achter de voordeur van allerlei inwoners kwam. Ik wilde als wethouder betrokken zijn, meedenken, oplossingen bedenken samen met de ambtenaren, de professionals en zeker ook de inwoners zelf. De keukentafelgesprekken waar iedereen het over had, leken me een goed idee. Een integraal plan voor mensen met meervoudige problemen leek me dat ook.
Eerst kwam ik erachter dat die betrokkenheid bij het liberale deel van de coalitie wat moeilijk lag. Mijn liberale collega’s wilden liever dat we diensten aanbesteedden. Het eigenlijke werk zou op afstand moeten gebeuren. Dat weerhield me er niet van om met ambtenaren, de mensen van een welzijnsorganisatie, professionals en inwoners te werken aan een intensieve samenwerking vanuit de buurt en dus niet vanuit het raadhuis of de burelen van de welzijnsorganisatie.
Maar die aanpak hield op toen we een probleem kregen met de welzijnsorganisatie. De systematiek van beheer en controle nam het over. Andere ambtenaren kwamen aan mijn tafel. De ambtenaren waar ik zo goed mee had kunnen samenwerken, die er net zo over dachten als ik, verdwenen een voor een van het toneel, ontmoedigd of onslagen. In juli 2017 stapte ik zelf op.
Ondertussen was ik erachter gekomen dat die keukentafelgesprekken verkeerd konden vallen bij inwoners, dat van de integrale plannen weinig terecht kwam, dat de begeleiding naar werk vreselijk moeizaam bleek, burgerinitiatieven het moeilijk kregen in de raad en te vaak sneuvelden en dat het systeemdenken hardnekkig bleef.
Mijn conclusie was dat we wel een en ander in beweging hadden gebracht, maar dat de cultuur van de gemeente niet meebewogen was. Ik had het kunnen weten, want in mijn dagelijkse bezigheid ben ik hoogleraar in de culturele economie. Ik zou als geen ander moeten weten dat de cultuur van een organisatie ertoe doet. Maar dat weten is één, het veranderen is iets waar je als wethouder maar weinig invloed op hebt.
Ik blijf overtuigd van de noodzaak van de veranderingen waar zovelen die werkzaam zijn in het sociaal domein over spreken. Ik ga helemaal mee met het betoog van Janny Bakker voor een responsieve overheid waarop zij, voormalig wethouder van Huizen en nu directeur van onderzoeksbureau Movisie, gaat promoveren. Ik zie ook dat het niet zozeer gaat over de krachten van individuen, maar over de kracht van straten, buurten en de samenleving als zodanig. De kern is wat mensen met en voor elkaar doen.
Alleen zie ik mede dankzij mijn ervaringen als wethouder maar al te goed dat van alles de noodzakelijke verandering in de weg staat, waaronder de bestaande cultuur.
Laat me die zienswijze verduidelijken aan de hand van een plaatje:
Ambtenaren, economen en bestuurskundigen hebben de neiging om de wereld te bezien vanuit het perspectief van M of B. Economen zien overal transacties, prijzen, keuzen, eigenbelang en hebzucht. Zij kijken door de bril van M. Managers, bestuurskundigen en ambtenaren kijken eerder door de bril van B. Zij zien en denken in termen van het systeem, de organisatie, de regels, de wetten, de kaders van het beleid, de resultaten, de cijfers. Ik ontdekte dat ambtenaren ook in M-termen denken zoals wanneer ze het hebben over “klanten”, “klantmanagers’, “vraaggestuurd werken”, “resultaat gericht werken”, aanbesteden, transacties en prijzen. In wetenschappelijke kringen spreken we van neoliberalisme wanneer mensen in de bestuurlijke sfeer M-logica hanteren.Hierin staat M voor het systeem en de logica van de markt, B voor het bestuurlijke systeem en haar logica, S voor de sociale sfeer en O voor de oikos ofwel het thuis. (1)
Gaat het om het sociaal domein, dan staan niet de M en de B maar de S, de sociale sfeer en de O, het thuis, centraal. Althans, dat zou je zeggen. Zo was het ook ooit, maar nu lijkt de S ver weg te zijn. De grote uitdaging is de S in ere te herstellen zonder de negatieve aspecten ervan (zoals uitsluiting en willekeur).
Verkeer je onder ambtenaren, economen en bestuurskundingen, dan zou je denken dat de overheid met haar zorgstelsel verantwoordelijk is voor de zorg. Denk je vanuit de eigen wereld, dan wordt duidelijk dat de belangrijke zorg thuis plaatsvindt. Moeders en vaders zorgen voor de kinderen, kinderen zorgen voor ouder wordende ouders. Zorg is waar relaties voor zijn. Hoe intiemer de relatie, hoe meer vanzelfsprekend de zorg.
Maar het thuis is niet altijd voldoende. De sociale sfeer was nodig om te zorgen voor mensen die geen of onvoldoende zorg kregen thuis, zoals arme mensen, wezen, chronisch zieken, gehandicapten. Sociale organisaties, waaronder kerken en allerlei verenigingen, zetten zich voor die mensen in. Was iemand gehandicapt, dan was er wel een oom of een vriendelijke ondernemer die voor werk zorgde.
Of niet, want de S werkte niet altijd goed. De één kreeg meer en betere zorg dan de ander. Liefdadigheid kon discriminerend werken. Daarom ontwikkelden mensen in moderne tijden een afkeer van liefdadigheid. De autonome mens verdiende beter.
En zo werd de overheid een rol toebedacht. Rechtvaardigheid was daarbij de overheersende waarde. Door de zorg uit te besteden aan overheden, lokaal en nationaal, zouden we afkomen van de discriminerende, vaak willekeurige werking van de S. Goede zorg werd iets waar ieder mens, ongeacht inkomen, afkomst en religieuze binding, recht op heeft.
Marga Klompé, de minister die de beslissende slag voor de moderne welvaartsstaat sloeg in 1964, deed dat overigens met een beroep op het oikos, (thuis)gevoel, door Nederland als een familie voor te stellen: in een familie zorgen we toch voor elkaar, dus waarom zorgen we niet voor iedere Nederlander die zorg nodig heeft?
Met de inzet van de overheid nam de bestuurlijke logica het over van de sociale. De zorg werd geprofessionaliseerd en georganiseerd. Allerlei organisaties werden opgetuigd, met administratieve systemen en bureaucratieën. Het loket werd een begrip, want dat was waar je toegang kreeg. De overheid groeide als kool en werd al spoedig verreweg de grootste organisatie in het land waarin ongeveer de helft van de totale economie omging. Uitkeringen, uitgaven aan de gezondheidszorg en ouderenzorg besloegen het leeuwendeel van haar begroting. De verzorgingsstaat was een feit.
Met de bestuurlijke logica kwam ook een bijzondere taal die ambtenaren spreken en die politici overnemen. Ambtenaren denken in termen van uitgaven en inkomsten, organisaties, regels en procedures. Daar denken ze ook aan als ze het over de gezondheidszorg hebben. Wat hen betreft gaat het over ziekenhuizen, doktoren en hun behandelingen. Preventie is het voorkomen van die handelingen en de kosten daarvan. Ga even terug naar de O, het thuis, en dan valt op hoe gek het is zo te denken. Want gezondheidszorg is toch wat wij mensen thuis doen, door goed te eten, te bewegen, tanden te poetsen, goed te slapen. Ziekenhuizen en dokters zien we als we ziek zijn. De zogenaamde gezondheidszorg is dus eigenlijk een ziektestelsel. De zogenaamde preventie is wat wij gewone mensen gezondheidszorg noemen.
Zo is er veel meer. Spreken ambtenaren over het “voorveld”, dan denken ze aan wat er buiten het gemeentehuis gebeurt. Andere mensen noemen dat de buurt, de stad, de samenleving, iets van dien aard.
Het principe van de dialectiek geeft aan dat ieder systeem het probleem bevat dat haar ondermijnt. In het geval van de verzorgingsstaat waren dat de kosten, want die namen een steeds groter deel van alle bestedingen in. De overheid werd te groot; de belastingen werden te veel. Het verzet groeide. De oplossing van het probleem werd in de M gezocht, in de logica van de markt. In de jaren tachtig omarmden bestuurders en ambtenaren de M-logica. Dat ging met horten en stoten, want een drastische cultuurverandering was nodig om die M-logica te realiseren. Zo leerden ambtenaren dat ze niet meer konden samenwerken met professionele organisaties, maar moesten ze gaan aanbesteden. Ze konden niet meer vertrouwen op langdurige relaties, maar moesten concurrentie organiseren. Ze mochten ook niet meer vanuit het eigen systeem en haar regels denken—aanbodgericht werken ging dat heten—, maar moesten vraaggestuurd gaan werken. De loketten verdwenen. Inwoners werden klanten die gevraagd werden wat ze wilden. Door professionele aanbieders van diensten te laten concurreren, zouden de klanten beter bediend worden. Een goed toezicht moest misbruik en slechte dienstverlening voorkomen.
De gedachte was dat een goede combinatie van M en B het probleem van oplopende kosten zou oplossen en tegelijkertijd de kwaliteit van de zorg zou borgen.
Maar ook dit systeem brengt haar eigen problemen voort. Kostenbeheersing blijft moeilijk en vanwege de bestuurlijke noodzaak van toezicht, is de bureaucratie eerder toe- dan afgenomen.
Dat laatste lijkt paradoxaal, want je zou zeggen dat minder B minder bureaucratie betekent. Het probleem is evenwel dat zowel de bestuurlijke als de marktlogica gestoeld is op wantrouwen. Daarom moet je in de markt direct afrekenen en anders een juridisch contract tekenen en werkt de overheid met regels en protocollen en strafmaatregelen voor degenen die zich daar niet aan houden. Met het inzetten van de M-logica neemt het wantrouwen eerder toe dan af. Want hoe voorkom je dat private aanbieders zich verrijken, hun klanten uitbuiten, of monopolies gaan vormen? Door toezicht dus, of met accreditatiesystemen en keurmerken. Met het op afstand zetten van organisaties, hebben overheden tegelijkertijd de administratieve last op die organisatie sterk vergroot. Professionals zuchten zwaar onder die last en menig professional bezwijkt. Ook dit systeem lijkt onhoudbaar.
Dus zien we een nieuwe beweging. Ik noem het de neo-sociale beweging als tegenhanger van de neo-liberale beweging die we hebben mogen meemaken in de laatste vier decennia. Ambtenaren en politici zijn drukdoende de S, de samenleving, te herontdekken. Ze zijn gaan beseffen dat er van alles gaande is buiten hun systemen en organisaties om, zoals thuis, in de buurt, in de samenleving. Mensen doen van alles met en voor elkaar. Dat is moeilijk te geloven als je in termen van M en B denkt. Want dan handelen mensen vooral uit eigenbelang en doen ze niks als ze niet gedwongen worden.
De sociale werkelijkheid blijkt anders. Het lijkt gek, maar mensen gaan graag relaties aan met andere mensen, vinden het belangrijk om goed en liefdevol samen te leven, willen wat voor andere mensen doen. Het blijkt dat mensen voldoening halen uit wat ik gedeelde praktijken noem. Ook al zien we in M- en B-termen vooral een geïndividualiseerde samenleving—want voor de M en B zijn er alleen maar individuen—in werkelijkheid leeft het merendeel van de mensen in gezinnen, spelen ze sport, maken ze muziek met anderen (koren!) en halen ze veel voldoening uit wat ze doen in de buurt of als vrijwilliger voor een goed doel.
Willen we de sociale sfeer, de S, versterken—de overheersende opvatting geeft aan dat dat noodzakelijk is—dan gaat het om wat mensen gezamenlijk hebben en om de gedeelde praktijken, dus wat mensen samen doen. Alleen op die manier realiseren we de sociale cohesie, het vertrouwen, de diversiteit, de inclusiviteit en de duurzaamheid waar vrijwel iedereen de mond vol van heeft. Vertrouwen koop je niet op een markt en je kan het ook niet organiseren of regelen met de B-logica. Vertrouwen is een kwestie van relaties, van wat mensen gezamenlijk realiseren. En dat gebeurt in de S.
De vraag is hoe de mensen van de overheid een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van de S.
Zoals ik dat indertijd probeerde te formuleren met mijn ambtenaren, had de gemeente de rol van facilitator, stimulator en bewaker van de kwaliteiten van de gemeenschappelijke ruimte. Als gemeente willen we faciliteren waar dat wenselijk is, stimuleren waar dat nodig is, en hoe dan ook toezien op inclusiviteit, duurzaamheid, rechtmatigheid. Dat betekende dat ambtenaren meer op die fiets moesten zitten, aan wilden sluiten bij wat gaande is in de buurten, de gangmakers wilden kennen en wilden weten wat er speelde in de samenleving. We zochten naar coöperatieve organisatievormen om de samenwerking tussen verschillende partijen te stimuleren en te borgen. De gemeente zou partner kunnen zijn in zulke organisaties. In plaats van subsidies uit te keren, zou de gemeente kunnen deelnemen in activiteiten die een gemeenschappelijk doel dienen. De ambtenaar of de wethouder zou dan deelnemen en meepraten als vertegenwoordiger van het gemeenschappelijk belang, met verantwoording aan de gemeenteraad. Dat laatste is belangrijk, want de gemeenteraad stelt vast wat het gemeenschappelijk belang is en beoordeelt of deelname aan een activiteit wenselijk is.
Om dit mogelijk te maken, is een cultuurverandering nodig. Net als toen overheden de draai richting de logica van de markt (M) maakten. Het gaat om andere waarden en kwaliteiten, zoals de waarden van responsiviteit, inclusiviteit, diversiteit, maar ook die van samenwerking, duurzame relaties en vakmanschap. Wat het laatste betreft: professionals hebben de ruimte nodig om hun vak uit te oefenen. Het systeem knelt. Daarom ben ik er voorstander van dat professionals de ruimte krijgen om in teamverband samen te werken, met toezicht op afstand (zoals dat gebeurt in Buurtzorg). Dat kan alleen als de cultuur van het systeem en controle, waar overheidsorganisaties nu in opereren, plaats maakt voor een cultuur van vertrouwen, samenwerking, partnerschap en waardering voor vakmanschap.
In die cultuur kunnen mensen samenleven, voor elkaar zorgen en mooie dingen met elkaar doen met een overheid die het gemeenschappelijk belang bewaakt door de maatschappeljk wenselijke activiteiten te faciliteren en te stimuleren.
Dit artikel is ook te lezen in het onlangs verschenen online magazine 'Hervorming administratieve keten sociaal domein'.
