De energietoeslag moet inmiddels bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toch voor wat hoofdpijn hebben gezorgd. Bedacht als tegemoetkoming voor de stijgende energielasten, heeft het inmiddels al de nodige juridische discussie opgeleverd. Die discussie spitst zich vooral toe op de uitsluiting van studenten. De laatste aflevering van de serie is een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de wetswijziging die de energietoeslag voor 2023 moet regelen. Een terugblik.
Om de pijn van de stijgende energierekening te verzachten, besloot de regering op 10 december 2021 om een eenmalige energietoeslag in te voeren voor huishoudens met een laag inkomen. De regeling werd opgezet als een vorm van categoriale bijzondere bijstand. “Verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand is (…) weliswaar minder doeltreffend, maar ook aanzienlijk minder complex en arbeidsintensief dan via de individuele bijzondere bijstand”, aldus de Memorie van Toelichting. (1)
Bijzondere bijstand, ook categoriale bijzondere bijstand, betekent ook beleidsvrijheid voor gemeenten. Het is aan de gemeente om bepaalde begrippen nader in te vullen, zoals bijvoorbeeld “laag inkomen”. Toch vinden de VNG en de regering elkaar in de behoefte om wel enkele lijnen uit te zetten. Dit om te voorkomen dat de verschillen tussen gemeenten erg groot worden. Eén van die lijnen is dat bepaalde groepen, die normaal wel voor bijzondere bijstand in aanmerking kunnen komen, van de energietoeslag zullen worden uitgesloten. Het gaat onder andere om studenten. De Memorie van Toelichting stelt: “Voor studenten geldt dat hun woonsituatie zeer divers is, ook voor wat betreft de energiekosten en –rekening. Daarom is een categoriaal verstrekte energietoeslag voor deze groep minder geschikt.” (2)
De regering zegt toe dat de richtlijnen waarin deze groepen worden uitgesloten via een handreiking beschikbaar worden gesteld voor gemeenten. Gemeenten kunnen daar dan in hun beleid bij aansluiten, en zo geschiedde. Wel wordt de individuele bijzondere bijstand achter de hand gehouden om met maatwerk toch ondersteuning te bieden aan studenten die het daadwerkelijk nodig hebben.
De Rechtbank Gelderland is als eerste aan zet om stelling te nemen in de juridische discussie. (3) Is het gerechtvaardigd om (Nijmeegse) studenten uit te sluiten van de energietoeslag? De rechter oordeelt:
Studenten hadden niet als groep uitgesloten mogen worden van de categoriale energietoeslag. De motivering dat hun woonsituatie divers is, is te algemeen en ontoereikend. Het doet geen recht aan de situaties van studenten die gelijk zijn aan die van niet-studenten.
Individuele bijzondere bijstand is geen redelijk alternatief omdat daar wezenlijk andere criteria voor gelden.
De gemeente Nijmegen had ook aanvullende criteria kunnen stellen. Zo hoefden studenten niet als groep uitgesloten te worden, maar had de situatie gerichter beoordeeld kunnen worden.
De reactie van de regering op de uitspraak is helder: studenten blijven uitgesloten van de categoriale energietoeslag. In de handreiking zal uitvoeriger worden gemotiveerd waarom dat wel degelijk gerechtvaardigd is. (4) Om extra juridisch gewicht in de schaal te leggen wordt de landsadvocaat gevraagd om te adviseren of het gerechtvaardigd is om studenten uit te sluiten. Die brengt op 6 december 2022 advies uit: de rechtbank is er te snel van uitgegaan dat studenten niet als groep hadden mogen worden uitgesloten. Volgens de landsadvocaat liggen er aan de categoriale energietoeslag bepaalde aannames ten grondslag die voor studenten niet (of significant minder vaak) opgaan.
Bovendien vindt de landsadvocaat dat de rechtbank weinig rekening heeft gehouden met de belasting van de uitvoering bij gemeenten. Zij moeten namelijk aanvullende criteria stellen voor studenten. Al met al vindt de landsadvocaat dat de aangevulde motivering van de regering voldoende rechtvaardiging biedt voor het uitsluiten van studenten.
De energietoeslag voor 2023 wordt geregeld via een wijziging van de Participatiewet. Een wetswijziging betekent ook een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Op 23 januari 2023 wordt het advies openbaar. Over studenten zegt de Afdeling het volgende:
“De Afdeling onderkent dat de financiële situatie van veel studenten anders is dan die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen. Ook wonen zij vaak anders. Dat neemt niet weg dat ook uitwonende studenten met stijgende energielasten worden geconfronteerd. (…) Het argument dat overcompensatie moet worden voorkomen geldt niet alleen voor studenten. Het is de Afdeling dan ook niet duidelijk waarom overcompensatie bij studenten problematisch wordt geacht en bij andere groepen minima niet. Ook de omstandigheid dat studenten een verhoging van de basisbeurs ontvangen maakt deze groep niet anders: voor alle minima zijn immers aanzienlijke koopkrachtmaatregelen getroffen.” (5)
Ook het argument over de belasting van de uitvoering van de gemeenten vindt bij de Afdeling geen gehoor: “De voorgestelde categoriale uitsluiting brengt weliswaar minder uitvoeringslasten mee voor de categoriale bijzondere bijstand, maar kan ook een toename van het beroep op individuele bijzondere bijstand tot gevolg hebben.” (6)
Met het advies van de Raad van State is de juridische tweestrijd en onduidelijkheid compleet. Het is dus de vraag of we wel kunnen spreken van een conclusie, want daar staan we dan: twee juridische kampen, grote verschillen tussen het beleid in gemeenten, studenten er tussenin en op beduidend meer plekken hoofdpijn dan alleen op het ministerie.
TK 2021-2022, 36057, nr. 3.
Ibidem.
Rb Gelderland 5 augustus 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263. Lees ook: Gemeente Nijmegen sluit studenten onterecht uit voor eenmalige energietoeslag.
TK 2022-2023, 36057, nr. 17.
Raad van State (23 januari 2023), Wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen in 2023, via: https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@134707/w12-22-00216-iii/
Ibidem.
