Sociale basis als vliegwiel voor afschalen van Wmo-ondersteuning: wie houdt de regie?

Versterken van de sociale basis staat hoog op de agenda, zo ook op de VNG-agenda voor 2019. Onder de sociale basis valt alles wat een wijk of buurt nodig heeft om samen te kunnen leven en te participeren.(1) Achterliggend idee is dat inzetten op een sterkere sociale basis het ‘afschalen’ van Wmo-ondersteuning mogelijk maakt: de verschuiving van duurdere (intramurale) ondersteuning, naar minder kostbare vormen van ondersteuning in de wijk. Recent onderzoek door onder andere het CPB laat zien dat afschalen met een sociaal wijkteam niet zonder meer slaagt, althans niet vanuit het kostenperspectief.(2) Versterking van de sociale basis lonkt als een aantrekkelijk alternatief, naast de doorontwikkeling van de wijkteams.

Afschalen dankzij een sterkere sociale basis gaat echter niet vanzelf. Daarmee rijst de vraag hoe dit afschalen zou moeten werken en wie wanneer de regie heeft. Dit is relevant omdat de sociale basis een verzamelterm is voor een scala aan mensen, organisaties en instanties met ieder verschillende drijfveren en belangen. Een sociale basis omvat een formele kant zoals professionele hulpverlening en instanties, maar ook informele verbanden zoals vrijwilligersorganisaties of een burgerinitiatief.(3) Dit noopt tot een sturingsfilosofie die rekening houdt met deze pluriformiteit. Hoewel afschalen voor veel gemeenten prangend is, spreekt dit niet vanzelfsprekend ook de motieven van anderen aan. Zonder medewerking en slagkracht van die andere actoren heeft afschalen echter weinig kans van slagen.

Publieke waarde

Medewerking van andere actoren vraagt aandacht voor datgene wat in de ogen van het publiek waardevol en belangrijk is, de zogeheten publieke waarde. Iedere partij draagt op zijn eigen wijze, vanuit zijn eigen drijfveren en met eigen activiteiten bij aan het realiseren van deze publieke waarde. De opgave is om de verschillende belangen en activiteiten met elkaar te vervlechten. Dit vormt het vertrekpunt voor het publieke waarde-management uit het werk van bestuurskundige Mark Moore.(4)

Publieke waarde realiseren is niet alleen wenselijk, maar in dit perspectief juist ook noodzakelijk. De onderlinge afhankelijkheid te midden van een netwerk aan (semi)publieke organisaties, particulieren, burgerinitiatieven en individuele burgers maakt dat een evidente hoofdspeler ontbreekt. Het terugvallen op kaders en wettelijke verplichtingen doen geen recht aan deze onderlinge afhankelijkheid. De kunst is om de aanwezige kennis, bereidheid en slagkracht te benutten om een gezamenlijk maatschappelijk doel te behalen.

Vertrouwen is het startpunt én sluitstuk

Een goed werkende sociale basis bevat voldoende en adequate zorgstructuren. Onderzoeken door de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) naar zorgstructuren rondom ouderen bieden belangrijke lessen voor regievoering en afschalen in de dagelijkse praktijk.(5) Uit deze onderzoeken blijkt dat ouderen hun ondersteuning positief ervaren, maar de coördinatie en afstemming van ondersteuning lastig is. Er zijn veel partijen betrokken, met ieder hun eigen motieven, waarden en normen.

Vaak ontbreekt ook een eenduidige formulering van het beoogd resultaat. Niet iedereen maakt eenzelfde belangenafweging in wat nodig, wenselijk of verplicht is. De praktijk leert bovendien dat geen enkele partij zoals bijvoorbeeld de Wmo-toezichthouder kan terugvallen op de (wettelijke) kaders. In sommige gevallen werken deze kaders juist belemmerend door hun afbakening. Dit vraagt van een wijkteammedewerker, zorgaanbieder, geestelijk verzorger of vrijwilliger om over de eigen grenzen heen te kijken.

Dat de geboden ondersteuning niet vastloopt op onduidelijkheden in coördinatie en afstemming schrijft de Inspectie in deze onderzoeken toe aan onderling vertrouwen, intrinsieke gedrevenheid en het beste met elkaar voor te hebben. Hierin schuilt een belangrijke les voor het sturen op publieke waarde en afschalen van Wmo-ondersteuning. Wie wat doet zal lang niet altijd te herleiden zijn tot wettelijke normen en kaders. Dit geldt des te meer nu meer partijen binnen de sociale basis geacht worden bij te dragen aan het ondersteunen van kwetsbare inwoners en het afschalen van Wmo-ondersteuning.

Relativeringsvermogen

Voor het gesprek over de publieke waarde onderscheidt Moore drie hoofdthema’s. Ten eerste, het beoogd resultaat en wat dit voor de betrokkenen betekent (public value). Daarna draagvlak en rechtvaardigheid van het beoogd resultaat (legitimacy and support). Vervolgens, de mogelijkheden van eenieder om bij te dragen aan dit resultaat (operational capacity). Kortom, wat kan een sterkere sociale basis bieden, waarom is dit belangrijk en hoe kan eenieder daaraan bijdragen?

Daarover bestaan natuurlijk verschillende opvattingen en visies. Als één van de gesprekspartners vraagt dit van gemeenten relativeringsvermogen. Afschalen omwille van kostenbeheersing kan gezien de (financiële) opgaven in het gemeentelijk sociaal domein legitiem, of zelfs noodzakelijk lijken. Dit is echter waarschijnlijk niet datgene wat een buurtvereniging of kerkgenootschap motiveert om kwetsbare mede-inwoners te helpen. Sterker nog, het sterk appelleren aan kostenbeheersing kan afbreuk doen aan de welwillendheid van mantelzorgers, vrijwilligers en particulieren.

Kunnen de ambities en doelen van bijvoorbeeld een dorpshuis, sportclub, bibliotheek of professionele zorginstelling vervlecht worden met het doel tot afschalen van Wmo-ondersteuning met behoud van passende zorg? Dat is bij uitstek gespreksstof voor het lokale debat.

Auteurs: Keimpe Anema en Rudolf Venema. Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.

(1) Movisie (2018). De sociale basis: terug van weggeweest.

(2) CPB (2019). De wijkteambenadering nader bekeken.

(3) Movisie (2018). De sociale basis: terug van weggeweest.

(4) Moore, M.H. (2013). Recognizing Public Value, Harvard University Press.

(5) Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2017). Kwetsbare oudere in Houten heeft spil in het netwerk nodig voor samenhang in de zorg thuis.

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2018a). Zorgnetwerken kwetsbare ouderen in Tiel zijn veilig en persoonsgericht. Afspraken over coördinatie nog onvoldoende in de praktijk gebracht.

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2018b). Kwetsbare oudere in Harlingen staat centraal in zorgnetwerk. Meer afstemming nodig met mantelzorgers.