In het vijfde deel van de zesdelige serie '25 jaar pgb' kijken we naar het pgb in de Jeugdwet. Het pgb is een onmisbaar instrument voor eigen regie, maar in de afgelopen jaren hebben zich ook zorgelijke ontwikkelingen voorgedaan, stelt advocaat Renske Imkamp. Een thema dat zij vaak in de praktijk terugziet is de rol van 'eigen kracht' bij het aanvragen van vergoedingen voor jeugdhulp die ouders en anderen uit het netwerk zelf bieden. Door onduidelijkheid als gevolg van een oud beoordelingssysteem, de wet en de rechtspraak staat het pgb voor hulp uit het sociale netwerk onder druk.
Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de vrijwillige jeugdhulp. Het gaat om bijvoorbeeld behandeling, begeleiding of logeeropvang voor gezinnen met een kind met lichamelijke of psychische problematiek. Veel van deze hulp wordt geleverd door organisaties die een contract hebben met de gemeente. Dit is zorg in natura. Maar als de ouders of het kind dat willen en aan bepaalde voorwaarden voldaan is, dan kunnen zij de jeugdhulp zelf inkopen met een persoonlijk budget (hierna: pgb). Daarvoor kunnen zij een aanvraag indienen bij de gemeente.
Als een pgb-aanvraag wordt afgewezen kunnen ouders tegen deze beslissing in bezwaar bij de gemeente en daarna in beroep bij de rechter. In beide soorten procedures sta ik veel ouders en jeugdigen bij als hun advocaat. Ik zie dat het pgb in de Jeugdwet voor velen een onmisbaar instrument is gebleken om eigen regie te houden en om ondersteuning in te kopen die bij het gezin past. Dat wordt ook vaak door gemeenten erkend en mogelijk gemaakt.
Maar de afgelopen paar jaar zijn er ook zorgelijke ontwikkelingen rondom het pgb. Eén onderwerp springt er wat dat betreft bovenuit en houdt iedereen die betrokken is bij de uitvoering van de Jeugdwet flink bezig. Dit is het vraagstuk van de rol van de ‘eigen kracht’ bij aanvragen voor een vergoeding van jeugdhulp die ouders en anderen uit het netwerk zelf bieden. Wanneer moeten ouders volgens de wet onbetaalde ondersteuning bieden aan hun eigen kind en wanneer bestaat er nog recht op een pgb?
In dit artikel beschrijf ik de ontwikkelingen van het pgb voor het sociaal netwerk in de Jeugdwet in de afgelopen vijf – bijna zes – jaar. Dit artikel gaat niet over het pgb uit andere wetten waar gezinnen soms ook gebruik van maken (zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg). Aan de hand van het oude beoordelingssysteem, de wet(sgeschiedenis) van de Jeugdwet en de rechtspraak laat ik zien hoe het pgb voor hulp uit het sociale netwerk door onduidelijke wetgeving onder druk is komen te staan.
Te beginnen met de vraag waarom sommige ouders een pgb aanvragen voor betaalde hulp door henzelf of iemand uit hun sociaal netwerk. Het komt vaak voor dat ouders zelf jeugdhulp aan hun kind bieden (al dan niet in aanvulling op professionele hulp). Het gaat dan vooral om begeleiding of persoonlijke verzorging die een kind nodig heeft als gevolg van zijn of haar problematiek. De reden kan zijn dat de betrokken medisch specialist in een bepaalde situatie vindt dat de zorg door de ouder het beste is voor de ontwikkeling voor het kind. Of omdat het niet anders kan, omdat de hulp bijvoorbeeld op korte of onverwachte momenten (’s nachts) nodig is.
Soms wordt jeugdhulp ook gegeven door anderen uit het sociaal netwerk van het kind, zoals logeeropvang, zodat de ouders en de andere kinderen van het gezin tot rust kunnen komen. Dit is een verschil met gewoon logeren bij opa en oma, omdat er extra hulp en aandacht nodig is voor het kind. Daarom vinden ouders het niet altijd prettig om deze hulp zomaar te vragen van iemand uit hun netwerk. Zij kunnen dan een aanvraag doen bij de gemeente om een vergoeding te kunnen geven vanuit een pgb. Ook als zij de hulp zelf geven aan hun eigen kind kunnen zij om allerlei redenen een pgb-aanvraag doen om daarvoor zelf te worden betaald. Bijvoorbeeld omdat de ondersteuning zo intensief is dat het niet te combineren is met een baan buitenshuis, of omdat de ouder vindt dat de extra benodigde tijd en energie in het algemeen zorgt voor offers in zijn of haar persoonlijk leven waar een financiële waardering tegenover zou moeten staan. Een door ouders veel gebruikte redenering is dat als zij de hulp niet zouden (willen) leveren, een zorgprofessional de ondersteuning moet bieden (en die kost ook – en meer - geld).
Voordat de Jeugdwet in werking trad in 2015, gold de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De inhoudelijke beoordeling van de benodigde ondersteuning was nog niet in handen van de gemeenten, maar van het Centrum Indicatiestelling Zorg (het CIZ) en Bureau Jeugdzorg. Het Zorgkantoor beoordeelde of aan de voorwaarden voor het PGB was voldaan. Het beoordelingssysteem zag er samengevat als volgt uit. De hoeveelheid van de benodigde extra ondersteuning van het kind stond centraal bij de beoordeling. Aan de hand van een lijst van het CIZ werd gekeken welke vaardigheden en ontwikkeling een kind vanwege zijn of haar leeftijd zou moeten bezitten als geen sprake was geweest van problematiek. Bijvoorbeeld: een kind van drie jaar kan niet zelfstandig tandenpoetsen en kan nog niet alleen thuisblijven. De hulp die daarvoor nodig is werd ‘gebruikelijke zorg’ genoemd. Maar een zestienjarige kan normaal gesproken zelf zijn tanden poetsen en kan alleen thuis zijn. Als de zestienjarige voor wie een zorgaanvraag werd ingediend daarbij vanwege zijn problematiek toch hulp nodig had, dan werd dat ‘bovengebruikelijke zorg’ genoemd. Daar werd een tijdsindicatie aan verbonden. Op die manier leidde de optelsom van alle voor een kind benodigde bovengebruikelijke zorg tot een bandbreedte van benodigde ondersteuning per week. De hoeveelheid uren werd één op één gebruikt voor de berekening van een budget waarmee ouders de ondersteuning zelf konden inkopen of waarmee ze deze zelf betaald konden bieden. Kortom: in het oude systeem werd gekeken naar de objectieve zorgbehoefte van het kind, en daarmee werd bepaald of er een PGB werd toegekend voor bijvoorbeeld hulp uit het sociaal netwerk.
De wetgever wilde dat gemeenten bij de invoering van de Jeugdwet per 1 januari 2015 op een andere manier zouden beoordelen of jeugdhulp nodig is. Bedoeld is een verschuiving naar meer ‘preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders met inzet van hun sociale netwerk’.(1) Deze en vergelijkbare begrippen worden in de wetsgeschiedenis vaak genoemd. De strekking is steeds dat als iemand een kind krijgt met een extra ondersteuningsbehoefte, van ouders eerst wordt verwacht dat ze bekijken welke aanpassingen in hun leven ze daarvoor in redelijkheid zelf kunnen doen. Ook in artikel 2.3 van de Jeugdwet staat dat de gemeente alleen jeugdhulp hoeft te bieden als ‘de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen’ ontoereikend zijn. Hiermee is duidelijk dat voor een heel andere insteek is gekozen dan in de oude wetgeving. Voor de vraag of de gemeente hulp moet bieden is namelijk niet langer de ondersteuningsbehoefte van het kind leidend, maar de grenzen van de eigen mogelijkheden van het netwerk van het kind om de ondersteuningsbehoefte zelf op te lossen. Die grenzen verschillen per situatie.
Tegelijkertijd wordt ook in de wetsgeschiedenis benadrukt dat jongeren en ouders die jeugdhulp nodig hebben daarvoor een beroep kunnen blijven doen op de overheid (in dit geval de gemeente).(2) Een pgb voor het sociaal netwerk is volgens de wetsgeschiedenis in de Jeugdwet mogelijk gebleven.(3) Dit betekent dat de mate waarin van gezinnen wordt verwacht dat ze de hulpvraag zelf (onbetaald) oplossen volgens de wetgever zeker ook grenzen heeft.
Problematisch is dat de wetgever geen nadere uitleg, definities of uitwerking heeft gegeven van de grens tussen waar de eigen verantwoordelijkheid van ouders eindigt en die van de gemeente begint. Dit zorgt voor onduidelijkheid over de uitvoering van de Jeugdwet op allerlei terreinen. In de praktijk speelt dit vooralsnog hoofdzakelijk een rol zodra ouders een pgb aanvragen voor hulp die zij (of een ander uit het sociaal netwerk) zelf willen bieden. In die situatie moet de gemeente eerst onderzoeken of dat inderdaad de meest passende (effectieve) hulp is. Dit staat nog los van de pgb-aanvraag. Als dat niet ter discussie staat, dan is de volgende vraag of ouders de jeugdhulp onbetaald vanuit hun eigen kracht moeten bieden, of betaald vanuit een pgb van de gemeente. En die vraag blijkt door de onduidelijkheid in wet en wetsgeschiedenis heel moeilijk te beantwoorden te zijn.
Het gevolg van de onduidelijkheden in de wet over de betekenis van de eigen kracht van ouders is dat alle gemeenten zelf moeten bedenken hoe ze pgb-aanvragen voor het sociaal netwerk beoordelen. Ouders kunnen tegen de gemeentelijke beslissing in bezwaar en daarna in beroep bij de rechter. De rechter bekijkt dan of de beslissing van de gemeente in lijn is met de wet. Door die rechterlijke uitspraken zal uiteindelijk duidelijk worden hoe een gemeente wel en niet mag omgaan met pgb-aanvragen voor hulp uit het sociaal netwerk.
De afgelopen jaren is op dit vlak veel gebeurd. Al in 2015 bleek dat gemeenten heel verschillend omgingen met de uitwerking en toepassing van de eigen kracht van ouders. Het begon in 2015 met enkele gemeenten die de mogelijkheid van het pgb voor het sociaal netwerk helemaal uit hun beleid schrapten. Toenmalig staatssecretaris Van Rijn liet daarop weten dat dat niet de bedoeling was.(4) Ook het door een gemeente bedacht beleid van een maximum-pgb van €750 per maand in situaties waarin ouders zelf de hulp bieden, werd door de rechter als strijdig met de maatwerkgedachte van de wet beoordeeld.(5) Andere gemeenten hebben bij de toepassing van het eigen kracht-criterium gebruikgemaakt van het eerder in dit artikel beschreven oude onderscheid tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke zorg van het CIZ. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) (de hoogste rechter in jeugdhulpzaken) oordeelde dat dat ook in de Jeugdwet een mogelijkheid is.(6)
Lang niet alle gemeenten hebben de afgelopen jaren specifiek beleid ontwikkeld over de toepassing van de eigen kracht. Per situatie wordt er dan aan dat begrip invulling gegeven. Dit is trouwens een slechte zaak voor de rechtszekerheid van ouders, omdat deze werkwijze zorgt voor willekeurige besluitvorming en zij niet kunnen zien of vergelijkbare situaties op dezelfde manier worden beoordeeld. In de rechtspraak uit de periode 2016 tot halverwege 2019 over besluiten waarin door gemeenten geen specifiek beleid over de eigen kracht is toegepast, noemden rechters zelf factoren die gemeenten bij de beoordeling van de eigen kracht kunnen betrekken. In veel rechtspraak van verschillende rechtbanken werd benoemd dat gemeenten moeten letten op de noodzaak van voldoende financiële middelen om de zorg te kunnen bieden, net als op de fysieke en psychische draagkracht van ouders.(7) De financiële positie van ouders en hun draagkracht kwamen daarin (in steeds net andere bewoordingen) terug.
Op 17 juli 2019 deed de CRvB voor het eerst een uitspraak waarin de beoordeling van de eigen kracht van ouders uitgebreider aan bod kwam.(8) In deze rechtszaak ging het om een moeder die haar zoon (met autismespectrumproblematiek) zelf begeleiding bood. Zij had haar baan buitenshuis opgezegd om de hulp te kunnen bieden en kreeg daarvoor in eerste instantie een pgb. De verlengingsgaanvraag werd door de gemeente afgewezen onder verwijzing naar haar eigen kracht. De gemeente vond van belang dat het gezin zonder het pgb niet in financiële nood zou komen. De rechtbank oordeelde deze beoordeling als in lijn met de Jeugdwet. Toen de ouders in hoger beroep gingen, concludeerde ook de CRvB dat de gemeente de juiste criteria had gehanteerd: de behoefte en mogelijkheden van de jeugdige, de intensiteit en duur van de ondersteuning, de draagkracht en belastbaarheid van ouders, de samenstelling van het gezin en het belang van ouders om te voorzien in inkomen. De CRvB verwees hiervoor naar de hierboven beschreven passages uit de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat de eigen mogelijkheden van ouders belangrijk zijn gevonden bij de totstandkoming van de Jeugdwet. De gemeente had in deze zaak volgens de CRvB terecht geoordeeld dat geen PGB hoefde te worden verstrekt. In een uitspraak over een andere zaak enkele weken later, verwees de CRvB naar deze uitspraak en voegde daar het volgende aan toe: ‘Hierbij is van belang dat, op de uitspraak van de Raad van 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362 na, vooralsnog geen rechtspraak is waarin een lijn wordt uitgezet over hetgeen onder de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen moet worden verstaan en dat uit voornoemde uitspraak van de Raad juist volgt dat van de ouders veel wordt verwacht.’ (9)
Met deze rechtspraak is duidelijk geworden dat de CRvB vindt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat gemeenten de eigen kracht ruim mogen invullen. Door deze rechtspraak van de hoogste rechter is ook de deur definitief geopend naar een financiële beoordeling van de situatie van ouders als zij een pgb aanvragen voor hulp die ze zelf bieden. Persoonlijk betwijfel ik sterk of dit de bedoeling van de wetgever is geweest, al is het maar omdat de wetgever de financiële toets nergens noemt, terwijl in de wetsgeschiedenis van een vergelijkbare wet (de Wmo 2015) juist wordt benadrukt dat de financiële situatie van een gezin geen rol mag spelen.(10) Bovendien is er door de wetgever bewust voor gekozen geen inkomensafhankelijke eigen bijdrage te heffen voor jeugdhulp. Wat daar ook van zij, de CRvB heeft de knoop voor nu op deze manier doorgehakt. In nieuwe procedures kan de verdere uitwerking ter discussie worden gesteld.
Sinds de laatste rechtspraak van de CRvB over de eigen kracht is in de praktijk een duidelijke verschuiving te zien in gemeentelijke besluitvorming. Hierbij wordt vooral gebruikgemaakt van het genoemde financiële criterium. Waarschijnlijk komt dat doordat de andere door de CRvB genoemde factoren (nog) te weinig concreet zijn om te kunnen betrekken bij de beantwoording van de vraag of hulp in een bepaalde situatie onbetaald kan worden geboden. Vooropgesteld: lang niet alle gemeenten hebben hun beleid over de eigen kracht gewijzigd. Anders dan soms wordt gedacht is dat ook niet verplicht op basis van de huidige rechtspraak. Gemeenten hoeven geen financiële toets te gebruiken als ze dat onwenselijk vinden. Tegelijkertijd zijn er ook veel gemeenten die wel gebruik willen maken van de financiële toets. Zij wijzen aanvragen af in situaties waarin ouders niet vanwege financiële redenen maar bijvoorbeeld vanwege het principe en de behoefte aan waardering een pgb aanvragen.
De bestaande rechtspraak zegt alleen nog niets over hoe moet worden gekeken naar de financiële situatie. Gebleken is dat de introductie van de financiële toets vooralsnog meer vragen oproept dan beantwoordt. Voor een financiële toets is per definitie een beoordelingskader nodig, beginnend met een uitgangspunt over hoeveel inkomen er minimaal mag zijn en welke uitgaven redelijk zijn. De vraag is ook of deze grens voor iedereen hetzelfde is of per situatie verschilt. Sommige gezinnen hadden bijvoorbeeld al een (duur) koophuis, voor zij een zorgintensief kind kregen. Moet bij de beoordeling of een pgb nodig is om de hulp te kunnen verlenen worden meegewogen dat het niet in het belang van het kind is om te moeten verhuizen? In hoeverre moet van ouders worden verwacht dat zij interen op spaargeld? Wordt geredeneerd vanuit een minimumniveau van inkomen en uitgaven, en in hoeverre zijn bijvoorbeeld vakanties en uitstapjes volgens een gemeente noodzakelijk?
Deze – en meer – wezenlijke vragen zijn nu aan de orde van de dag in het hele land. Voor veel gezinnen met zorgintensieve kinderen levert de onzekerheid over de beoordelingskaders van het pgb voor het sociaal netwerk de zoveelste belasting en slapeloze nachten op. Het pgb voor het sociaal netwerk in de Jeugdwet staat onder druk. De balans in gezinnen waarbij ouders hun werksituatie buitenshuis hebben gecombineerd met een pgb voor de zorg aan hun kind is door deze ontwikkelingen op losse schroeven komen te staan. Het leed van deze gezinnen moet niet worden onderschat. Hierbij helpt niet dat het ernaar uitziet dat de kaders zich in de rechtspraak verder moeten ontwikkelen, en dit nog erg lang kan duren. Voor individuele gemeenteambtenaren (zoals consulenten van de gemeentelijke jeugdteams) is het ook ondoenlijk om de eigen kracht te beoordelen als ze op pad worden gestuurd zonder duidelijk gemeentelijk beleid. Zij kunnen dan alleen terugvallen op hun eigen mening over wanneer een burger een beroep mag doen op publieke gelden. Dit is niet alleen slecht voor de rechtszekerheid voor ouders, maar het zorgt ook niet zelden voor een verharding in de verhouding tussen de gemeente en de burger omdat de discussie persoonlijk wordt
Zolang de wetgever over dit onderwerp geen duidelijker standpunt inneemt, is het aan gemeenten om (hoe moeilijk ook) een poging te doen om goed doordacht beleid over de eigen kracht op te stellen, waarmee het pgb mogelijk blijft als dat nodig is voor de continuering van de ondersteuning. Daar zouden zowel gezinnen als jeugdconsulenten van de gemeenten enorm mee geholpen worden. Ik hoop zeer dat in dat beleid oog is voor het feit dat het pgb voor het sociaal netwerk voor veel gezinnen met zorgintensieve kinderen noodzakelijk is om overeind te blijven. Daarnaast moeten ouders niet vergeten dat er met de huidige stand in de rechtspraak in veel situaties nog genoeg ruimte is om afwijzingen van het pgb voor het sociaal netwerk te bevechten bij de rechter.
Renske Imkamp geeft ook de cursus Het persoonsgebonden budget in het sociaal domein. Vanwege de coronacrisis is deze cursus naast fysiek ook geheel online te volgen.
Meer weten over Van der Woude de Graaf Advocaten? Lees hier verder.
Meer weten over het persoonsgebonden budget en jeugdhulp? Lees dan verder in de dossiers PGB en Jeugdhulp
Dit artikel is het vijfde deel in de zesdelige serie '25 jaar PGB'. Benieuwd wanneer we het laatste deel publiceren?
28-09: Het pgb: 25 bewogen jaren (met Aline Molenaar & Paul van Trigt)
02-10: Het pgb is een instrument van zorgaanbieders geworden (Met Harrie Verbon)
12-10: Zvw-pgb ondermaats: nu nog een lelijk eendje in de pgb-vijver (met Aline Molenaar)
16-10: PGB2.0: Van gebruikersportaal naar opschudden stelsel (met Henk Plessius)
23-10: Het pgb in de Jeugdwet- betaalde hulp uit het sociaal netwerk onder druk (met Renske Imkamp)
30-10: Het pgb in de komende twintig jaar (met Guus Schrijvers)
(1) Kamerstukken II, 2013-14 33684, nr.3, p.2.
(2) Bijvoorbeeld: Kamerstukken II, 2013-14 33684, nr. 3, p.6.
(3) Kamerstukken II, 2013-14 33684, nr. 11, p.17.
(4) Zie bijvoorbeeld: Brief Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 7 december 2015, kenmerk 879175-144873-J, p.2.
(5) Uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel van 30 december 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:5199.
(6) Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477.
(7) Bijvoorbeeld: Uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Gelderland van 4 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:3439; Uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel van 18 april 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:1380; Uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Noord-Nederland van 5 maart 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:902.
(8) Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362.
(9) Uitspraak CRvB 12 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2815.
(10) Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 33841, nr.3, p.20.
